На основе Конституционного будет построена система законодательства Союзного государства, ибо именно законодательство является реальной правовой базой формирования Союзного государства. В Союзном Договоре констатируется, что в Союзном государстве должно быть разработано законодательство, регулирующее хозяйственную деятельность, в том числе гражданское и налоговое законодательство (ст. 20), а также законодательство в части обслуживания и погашения внешнего и внутреннего долга, порядка осуществления внешних заимствований и иностранных инвестиций (ст. 26). В ст. 31 Договора предусматривается формирование унифицированного трудового законодательства, законодательства в области социальной защиты населения, пенсионного обеспечения.
Учитывая конфедеративный (а в дальнейшем, возможно и федеративный) характер Союзного государства, систему его законодательства должны составлять два уровня нормативных правовых актов – во-первых, союзные Основы законодательства, во-вторых, принимаемые в развитие Основ союзные законы и подзаконные акты (декреты, постановления, директивы, резолюции, др.).
Параллельно с процессом принятия нормативных правовых актов осуществляются и процессы формирования правовой идеологии, развития правовой культуры общества, создания и функционирования юридических учреждений. Договором (ст. 50) предусмотрено и создание Суда Союзного государства. Этот орган призван обеспечить единообразное толкование и применение Договора, нормативных правовых актов Союзного государства.
Завершением работы государств – участников Договора по созданию правовой системы своего государства станет принятие Конституции Союза, что будет свидетельствовать о наличии в государстве сформированной правовой системы как одного из признаков государственного устройства.
Система актов Союзного государства и их юридическая сила. Система актов Союзного государства предусмотрена ст. 58 Союзного Договора. Согласно Договору органы Союзного государства в целях осуществления его целей и принципов принимают:
• законы,
• Основы законодательства,
• декреты,
• постановления,
• директивы,
• резолюции,
• рекомендации,
• заключения.
Нормативные правовые акты принимаются органами Союзного государства в соответствии с их компетенцией и по предметам ведения.
По предметам исключительного ведения Союзного государства принимаются:
• законы,
• декреты,
• постановления
• резолюции.
Декреты и постановления принимаются органами Союзного государства на основании Союзного Договора и законов Союзного государства.
По предметам совместного ведения Союзного государства и государств – участников принимаются:
• Основы законодательства,
• директивы,
• резолюции.
Указанные нормативные правовые акты Союзного государства по предметам совместного ведения Союзного государства реализуются путем принятия национальных нормативных правовых актов государств – участников по соответствующим вопросам.
Юридическая сила актов Союзного государства.
1. Законы и декреты:
предназначены для общего применения,
• являются обязательными во всех частях
• подлежат официальному опубликованию,
• после их официального опубликования подлежат прямому применению на территории каждого государства – участника.
В случае коллизии нормы закона или декрета Союзного государства и нормы внутреннего закона государства – участника:
• по общему правилу: преимущественную силу имеет норма закона или декрета Союзного государства;
• исключение: коллизии норм закона или декрета Союзного государства и норм, содержащихся в конституциях и конституционных актах государств – участников.
2. Постановления являются обязательными во всех своих частях для того государства, физического или юридического лица, которому они адресованы.
3. Директивы являются обязательными для каждого государства, которому они адресованы, при сохранении за органами соответствующего государства свободы выбора форм и методов действий.
4. Резолюция является актом, посредством которого обеспечивается текущая деятельность органов Союзного государства.
Конституционный акт Союзного государства. Принятие Конституционного акта Союзного государства предусмотрено ст. 62 Договора о создании Союзного государства 1999 г. Однако, предусмотрев наличие этого акта, Договор не определил его правовой статус. Тем не менее, определение правового статуса данного акта является одним из важнейших вопросов, ответ на который необходим для развития интеграционных процессов Беларуси и России.
Определение правового статуса Конституционного акта подразумевает решение вопросов, связанных с его правовой природой, и, как следствие, позволяет определить последствия его принятия, его юридическую силу, действие во времени, в пространстве и по кругу субъектов, порядок изменения и дополнения, позволяет также сделать предположения о его структуре.
Работа над Конституционным актом Союзного государства была инициирована президентами двух государств. Для ее осуществления была создана Рабочая группа, в которую вошли представители органов государственного управления России и Республики Беларусь. Рабочая группа определила, что российская и белорусская ее части представят свои проекты и свои взгляды на Конституционный акт Союзного государства. Были созданы также группы экспертов – от Республики Беларусь и от Российской Федерации, в задачу которых входила разработка предложений и принципов создания Конституционного акта и передача их на рассмотрение в соответствующие части Рабочей группы. Помимо этого были разработаны и иные проекты Конституционного акта.
Разрабатывая указанные проекты, их авторы исходили из понимания Конституционного акта как нормативного акта. В ходе обсуждения вопроса правовой природы Конституционного акта экспертами были высказаны две принципиальные позиции. Конституционный акт определялся как нормативный правовой акт Союзного государства либо как международный договор[106]. Принципиальное различие этих двух позиций состоит в том, что первая пытается вывести Конституционный акт из-под сферы регулирования международным правом и подвести под сферу «государственного» регулирования (имеется в виду Союзное государство), а вторая позиция настаивает на международно-договорной природе Конституционного акта и подчинении его нормам международного права.
Таким образом, очевидно, что ряд экспертов определяет Союзное государство как интеграционное объединение, обладающее всеми признаками государства (собственно «государство»), в то время как другая их часть основывается на представлении Союзного государства как современной конфедерации. Эксперты, определяющие Конституционный акт как нормативный правовой акт Союзного государства, руководствуются следующим. Во-первых, они исходят из его названия: рассматриваемый документ называется «Конституционный акт», а не «международный договор». Во-вторых, Конституционный акт является «основополагающим», «основным» актом Союзного государства (квазиконституцией или даже конституцией Союзного государства). И, в-третьих, международный договор заключается между государствами, тогда как Конституционный акт, якобы, «принимается» органами Союзного государства или даже на «референдуме Союзного государства». По мнению ряда экспертов, конституционный акт, принятый на референдуме, выражает волю народа, выше которой ничего быть не может. Отсюда выводится его место в правовой системе Союзного государства как наивысшего нормативного правового акта, обладающего приоритетом даже над конституциями государств-участников. Примечательно, что в тексте согласованного проекта отсутствует четкое положение, позволяющее разграничить юридическую силу конституций государств-участников и Конституционного акта.
Как бы то ни было, вне зависимости от того, чья позиция победит, не вызывает сомнения тот факт, что Конституционный акт должен стать основным, базисным, правообразующим документом, положенным в основу всей правовой системы Союзного государства.
Статья 62 Договора определяет, что по предложению Высшего государственного совета Парламент Союзного государства рассмотрит проект Конституционного акта. После одобрения Парламентом Союзного государства проект Конституционного акта будет передан президентами государств-участников на рассмотрение парламентов государств-участников, а затем вынесен на референдум в государствах-участниках.
Проект Конституционного акта Союзного государства российскобелорусской комиссии содержит восемь глав, объединяющих 68 статей. В главе I рассматриваются цели, принципы и устройство Союзного государства. Ключевым здесь является указание на то, что каждое государство – субъект Союзного государства сохраняет государственный суверенитет и, вместе с тем, на добровольной и равноправной основе передает часть своих полномочий Союзному государству для реализации общих целей и задач (ст. 1). Здесь же указывается, что территория Союзного государства состоит из государственных территорий субъектов Союзного государства (ст. 5). Экономические основы устанавливаются ст. 6–8 проекта. Так, исходя из текста этих статей, в Союзном государстве признаются и защищаются равным образом все формы собственности, всем хозяйствующим субъектам обеспечиваются равные права и гарантии деятельности, устанавливаются равные обязанности; в Союзном государстве вводится единая денежная единица (валюта) и формируется единый эмиссионный центр.