Одновременно вырос громадный бюрократический аппарат из 4 млн совслужащих, среди которых были свои «низы» и пользовавшиеся привилегиями «верхи». Анкеты сотрудников центральных органов власти по переписи 1918 г. показали, что чиновники царских министерств, губернских учреждений, дореволюционных частных и общественных организаций составляли среди них более половины, а в хозяйственных ведомствах — от 70 до 100 %. К старым бюрократам добавлялись «выдвиженцы» из рабочих, крестьян и красноармейцев с партбилетом и «начальственным» образованием.
Белые режимы оказались в экономической сфере не на высоте. Они не стремились «восстановить власть помещиков и капиталистов», как многие годы толковали советские учебники истории: предполагалось восстановить широкое местное самоуправление, сохранить профсоюзы, развивать приоритетные отрасли промышленности (с введением государственного контроля за производством в интересах народного хозяйства), провести финансовые реформы. В Сибири белое правительство начало крупномасштабные проекты реконструкции Транссиба (с помощью «межсоюзнического железнодорожного комитета») и освоения Северного морского пути, что позволило бы объединить северный и восточный белые фронты. Однако, несмотря на поддержку промышленников и кооператоров, финансовая стабильность белыми правительствами не достигалась. Повышение налогов и сильнейшая инфляция свели на нет «приход» от разработки шахт Кузбасса и развития золотодобычи. Зависимость от импорта и ничтожный экспорт не помогали стабилизировать бюджеты. Денационализация фабрик и заводов и введение свободы торговли не остановили спад производства на Урале — во многом по причине бездеятельности и своекорыстия управителей заводов.
Возможно, правы те историки, которые считают, что белогвардейским лидерам для успеха достаточно было сосредоточить силы в одном регионе и превратить его в альтернативный «Совдепии» образец государственного и социального устройства. Но для этого надо было отказаться от имперских представлений о «единой и неделимой» России со столицами в Москве и Петрограде, что было для белых вождей неприемлемо. Перевеса сил, необходимого для наступления, не было. К февралю 1919 г. белые армии располагали на юге 92,5 тыс. штыков и сабель; на Восточном фронте — 140 тыс., на западе и севере — 116,5 тыс.; тылы белых фронтов насчитывали 188 тыс. чел., все вместе это составляло 537 тыс. чел. Красная же Армия насчитывала в своих рядах три миллиона бойцов.
Когда регент Финляндии генерал Карл Маннергейм в начале 1919 г. предложил двинуть на Петроград 100-тысячную армию, требуя за это признания независимости страны, самоопределения Карелии и Олонецкой губернии, Колчак категорически от помощи отказался. Колчаковский министр внутренних дел В. Н. Пепеляев на просьбе бурят о самоуправлении наложил резолюцию: «Выпороть бы вас!»
Лозунг восстановления «единой и неделимой» России заставил в 1919 г. польское правительство отказаться от совместных действий с армией Деникина и даже пойти на контакты с большевиками. На Северном Кавказе против белых открыт был «второй фронт» (в Осетии, Ингушетии, Чечне, Дагестане) после приказа о мобилизации горцев в армию (ранее они были освобождены от воинской повинности), в то время как большевики участвовали в работе мусульманского «Совета обороны» Дагестана и их отряды даже воевали под зеленым знаменем. В ноябре того же года Деникин приказал судить как изменников депутатов Кубанской краевой рады за стремление создать федеративное государство (что вызвало распад кубанских казачьих частей); не захотел он иметь дело и с главнокомандующим войсками «самостийной» Украины Симоном Петлюрой.
Белое движение раскололось по вопросу, признавать или нет законодательство Временного правительства: лидеры Добровольческой армии выступали за признание, а донской атаман П. Н. Краснов — против; он опирался на помощь германской армии, а его оппоненты — на поддержку Антанты. Колчак и Деникин поддерживали лозунг «непредрешения» будущего государственного строя до Учредительного собрания, а советники Деникина вели монархическую пропаганду. Происходили конфликты между Деникиным и Врангелем, между «добровольческими» и донскими генералами.
Белые так и не смогли объединиться и выдвинуть приемлемую для большинства населения программу. «В противобольшевистском стане все усилия Москвы, Киева, Ростова, Самары, всех политических и общественных организаций — правых и левых — по крайней мере в 1918 г. были направлены не на преодоление этих противоречий, а на поиски „вернейшей“ ориентации и „наилучших“ форм государственного строя. Ни того, ни другого мы не нашли», — признавал А. И. Деникин. Но такие поиски в белом стане были.
Деникин и особенно Врангель склонялись к «столыпинской» модели социально-политического реформаторства — например, по главному для подавляющего большинства населения вопросу о земле. В апреле 1919 г. правительство Юга России издало манифест о будущей реформе, проект которой предусматривал сначала возвращение всех захваченных земель и частичное их перераспределение… через три года после окончания военных действий. П. Н. Врангель в мае 1920 г. принял закон о земельной реформе. Отчуждению подлежала вся сдававшаяся в аренду земля; при этом не подлежали изъятию прежде выделенные хутора и отруба, церковные земли и «высококультурные хозяйства». Земля должна была распределяться между крестьянами в частную собственность и за выкуп, равный пятикратной стоимости среднего урожая с десятины, в течение 25 лет; прежние же владельцы должны были получить компенсацию от государства. Закон безнадежно запоздал: он действовал на крошечной части бывшей империи, и крестьяне уже не верили в успех белых.
Другой вариант национальной консолидации, опирающийся на старомосковские традиции, был предпринят на Дальнем Востоке. Летом 1922 г. во Владивостоке был созван Земский собор, который должен был определить форму правления во всей «освобожденной от советской власти России». В его состав вошли епископы, представители старообрядческих и мусульманских общин, военное командование и делегаты от воинских частей, атаманы казачьих войск, все волостные старшины и станичные атаманы, деятели профсоюзов и члены «несоциалистических комитетов», т. е. представители всех слоев общества, за исключением левых партий. Впервые после марта 1917 г. дом Романовых был признан «царствующим». Идеология белого движения получала основу, на которой можно было бы приступить к построению «освященной исторической традицией» государственной системы. Законодательная власть осуществлялась Земской думой, исполнительная — Поместным Советом. Основой местного самоуправления должны были стать церковные приходы. Собор избрал правителем Приамурья генерал-лейтенанта М. К. Дитерихса, армия которого во главе с «земскими воеводами» одержала ряд побед над советскими войсками. Но эти усилия на исходе Гражданской войны уже ничего не могли изменить — слишком неравны были силы и несопоставим военно-экономический потенциал. Немногочисленная «Земская рать» (8 тыс. бойцов) таяла в боях против превосходящих сил советской Дальневосточной республики, и в октябре 1922 г. Приморье было оставлено белыми войсками.
Некоторые историки склонны видеть причины утверждения «красного» и «белого» режимов к концу 1918 г. в кризисе как советской, так и «учредиловской» форм демократии. В Советской России реальная власть на местах быстро сосредоточилась не в Советах, а в чрезвычайных органах — ревкомах или постоянно работавших исполкомах Советов, а их отделы (военный, ЧК, транспортный), в свою очередь, подчинялись прежде всего соответствующим центральным наркоматам.
Их противникам поначалу сопутствовал успех. В Самаре 8 июня 1918 г. было создано антибольшевистское демократическое правительство — Комитет членов Учредительного собрания (Комуч). Оно провозгласило себя до созыва Учредительного собрания верховной «временной властью» на территории Самарской, Симбирской, Уфимской, части Казанской и Саратовской губерний и претендовало на управление всей освобожденной от большевиков территорией. Это было неплохое начало для реализации «третьего пути».
Комуч отменил советские декреты о национализации предприятий и банков, разрешил свободу частной торговли. Одновременно он признал действующими все декреты советской власти об охране труда. И хотя эти мероприятия не выполнялись ни частными предпринимателями, ни государственными управляющими, предприниматели перестали оказывать Комучу финансовую поддержку.
Подтвердив решение об отмене частной собственности на землю и переходе земли во всенародное достояние, правительство в то же время предоставило бывшим землевладельцам право снять урожай озимых 1917 г. Владельцы имений могли на законном основании отнимать у крестьян хлеб под охраной военных, получивших приказ «не останавливаться ни перед какими мерами воздействия на виновных». На практике возвращение бывших помещиков в свои имения сопровождалось массовыми порками крестьян.