Характеризуя принудительный труд иностранных рабочих и военнопленных в кайзеровской Германии в годы Первой мировой войны, следует согласиться с немецким историком У. Хербертом. Он подчеркивал особую роль первого опыта принудительного использования иностранцев для возникновения в обществе «циничного представления о том, что принудительный труд является рентабельным только при массовом характере и при использовании мер принудительнго характера»110. Сельское хозяйство в данном контексте занимало особое место среди других отраслей экономики. Установление системы принудительного труда в сельском хозяйстве кайзеровской Германии основывалось на многолетней традиции сезонного труда и укоренившемся в немецком обществе представлении о правомерности применения мер принудительного характера по отношению к польским гражданам.
Положение аграрного сектора экономики Германии к концу Первой мировой войны катастрофически ухудшилось. В сельском хозяйстве снизилось поголовье скота, упали сборы зерновых и технических культур. Во второй половине 1917 г. в Германии рухнула система снабжения продовольствием, и начался голод. Напряжение всех ресурсов Германии, необходимое для ведения войны на два фронта, вызвало глубокий политический, экономический и социальный кризис, способствовавший формированию в 1918 г. революционной ситуации в стране и приведший к крушению политической системы Германии в ходе Ноябрьской революции 1918 г. В условиях экономического хаоса и политической дезориентации немецкое руководство было вынуждено И ноября 1918 г. заключить перемирие со странами Антанты. 28 июня 1919 г. правительство Веймарской республики подписало Версальский мирный договор, закрепивший политическое и военное поражение Германии. По условиям данного договора Германия теряла часть своей территории, что имело тяжелые последствия для ослабленной войной немецкой экономики. Так, отторжение Познани и Западной Пруссии, регионов с хорошо развитым сельским хозяйством, существенно сократило производство продуктов питания в Г ермании.
Развитие рынка труда Веймарской республики характеризовалось двумя тенденциями: с одной стороны, вытеснением иностранной рабочей силы за счет немецких беженцев и демобилизованных немецких солдат и, с другой, развитием системы государственного регулирования в сфере занятости населения. В целом доля иностранных рабочих в экономике Германии и, в частности, в ее сельском хозяйстве заметно уменьшилась. Стремясь освободить рабочие места для немецких рабочих, чиновники из ведомства, организовывавшего процесс замещения рабочей силы (Reichsamt für wirtschaftliche Demobilmachung) высылали всех иностранных рабочих за границы Германии111.
Наряду с вытеснением иностранной рабочей силы был существенно усложнен допуск иностранцев на территорию Германии. Работодателям в сельских хозяйствах, желавшим использовать труд иностранцев, следовало ежегодно получать разрешение местной паритетной комиссии, состоявшей из рабочих и работодателей. Комиссия анализировала ситуацию на местном рынке труда относительно наличия немецкой рабочей силы, способной удовлетворить запрос работодателя. Если поиск не приносил результатов, то комиссия сообщала свое решение сельскохозяйственному комитету земельной биржи труда, которая проводила такую же проверку на межрегиональном уровне. Лишь в том случае, если на уровне отдельной земли не находилось немецких рабочих, претендовавших на место, его получал иностранец112. Усилению положения немецкой рабочей силы на рынке труда способствовало и провозглашенное в ходе Ноябрьской революции равноправие немецких и иностранных рабочих. Так, с 1920 г. труд иностранных рабочих оплачивался по единому с немецкими рабочими тарифному соглашению113.
Однако полностью обойтись без труда иностранцев экономика Веймарской республики не могла. Демобилизованные солдаты в законодательном порядке получили право вернуться на свои прежние рабочие места, что должно было привести, но не привело к оттоку рабочей силы в сельское хозяйство. Немецкие рабочие, переводившиеся в сельское хозяйство из-за высокой доли безработицы в промышленности, были не только не привычны к сельскохозяйственному труду, но и не желали мириться с теми условиями труда, проживания и уровнем заработной платы, которые землевладельцы предлагали польским сезонным рабочим114. В результате вытеснения польских работников с немецкого рынка труда существенно страдали интересы крупных помещиков Восточной Пруссии. В этой ситуации активизировали свою деятельность сельскохозяйственные лобби, утверждавшие, что замещение рабочей силы ставило под угрозу всю систему интенсивного сельского хозяйства Восточной Пруссии. В конечном счете они добились допуска ограниченного контингента в 50 ООО иностранцев в аграрный сектор115. В дальнейшем этот контингент был расширен и распространен на всю территорию Веймарской республики.
Решение о допуске иностранцев на рынок труда Германии привело к необходимости создания системы государственного контроля, которая не только могла обеспечить потребности экономики в рабочей силе, но и регулировать приток иностранцев в соответствии с развитием экономической конъюнктуры116. Основой системы государственного контроля над рынком труда стало создание в 1919 г. Имперского министерства труда и подчинение ему Имперского ведомства по трудоустройству (Reichsamt für Arbeitsvermittlung). В 1922 г. Имперское ведомство по трудоустройству получило компетенции регулирования набора, распределения и трудоустройства иностранцев на территории Германии. Таким образом, государство в законодательном порядке приобрело исключительное право ограничивать свободу работодателей при определении соотношения иностранцев и немцев среди своих рабочих. Созданные институты государственной власти использовались для предотвращения оттока иностранной рабочей силы из сельского хозяйства в промышленность. Переход иностранного рабочего в промышленность был возможен только с особого разрешения земельного ведомства по трудоустройству, а значит, лишь в исключительных случаях117. В 1927 г. начало действовать Имперское управление по трудоустройству и страхованию по безработице118, в юрисдикцию которого, помимо регулирования трудовых отношений, входило ежегодное определение численности иностранных рабочих, допускавшихся к трудовой деятельности на территории Германии.
Мировой экономический кризис 1929 - 1933 гг. привел к возникновению в начале 1930-х гг. на рынке труда Германии массовой безработицы и снижению численности иностранных рабочих в сельском хозяйстве. В 1932 г. были закрыты границы Германии для польских сезонных рабочих, направлявшихся в сельское хозяйство119. С целью защиты немецких рабочих от иностранной конкуренции правительство Веймарской республики приняло протекционистское трудовое законодательство, особое место в котором занимало Распоряжение об использовании иностранной рабочей силы от 23 января 1933 г.120 Распоряжение внесло существенные изменения в сформированную систему допуска иностранцев на территорию Германии. Теперь не только работодатели должны были получать разрешение в местной бирже труда на наем иностранной рабочей силы, но и иностранным рабочим предстояло ежегодно запрашивать особое разрешение местного полицейского отделения на трудовую деятельность.
Разрешения полиции вводились взамен упраздненных легитимационных карт, которые к этому моменту потеряли свое значение в связи с введением межгосударственных паспортных договоренностей121. Главный же недостаток легитимационных карт заключался в том, что они находили применение не во всех землях. Так как в ведении полиции находилась также выдача иностранцам разрешений на пребывание в Германии, то замена карт полицейскими разрешениями предоставляла больше возможностей для выявления нелегально работавших иностранцев и существенно упрощала контроль над ними на всей территории Германии. Смена места работы означала аннулирование выданных рабочему разрешений на трудовую деятельность и пребывание в Германии.
В соответствии с новым распоряжением местные паритетные комиссии потеряли свои функции контроля над допуском иностранцев к трудовой деятельности. Как отмечает И. Олтмер, ввиду осложненных условий допуска иностранной рабочей силы деятельность комиссий стала ненужной бюрократической процедурой122. Отмена комиссий на местном уровне и существенное сокращение компетенции паритетных комиссий на уровне земельных бирж труда означали не только усиление позиции бирж труда в вопросе о допуске иностранцев, но и потерю рабочими важного инструмента влияния на локальную политику занятости. Установленный в первые годы Веймарской республики примат интересов рабочих уступил место преобладанию государственных интересов в сфере осуществления политики занятости.