Однако в практическом плане решающее значение имеет то, что по рангу общие принципы права обладают высшей юридической силой по отношению к нормам, созданным на основе учредительных договоров. Поэтому и выступают в качестве критерия легитимности правовых актов.
Первоначально учредительные договоры не предусматривали принципов, которыми должны были руководствоваться Европейские сообщества при осуществлении возложенных на них целей и задач. Это обстоятельство ставило под сомнение легитимность деятельности Европейских сообществ. Привлечение национальных критериев для квалификации правовых актов с точки зрения Суда ЕС несовместимо с идеей интеграционного порядка: «Единство действия права Сообществ было бы поставлено под сомнение, если для решения о признании актов институтов Сообществ действительными привлекались бы нормы или принципы национального права. Действительность подобных актов может устанавливаться только на основе права Сообществ, так как над правом, созданным Договором и в результате этого проистекающим из автономного правового источника… не могут обладать верховенством никакие положения внутреннего права»87.
Для восполнения «пробелов» учредительных договоров Суд ЕС обращается к формированию общих принципов права Сообществ, которые он рассматривает в качестве основополагающих начал, воплощающих в себе ценность правовой системы.
По мнению Суда ЕС, источниками формирования принципов являются конституционные традиции государств-членов, Европейская конвенция прав человека и другие международно-правовые акты.
Первоначальные редакции учредительных договоров не содержали прямого указания на полномочия Суда ЕС по установлению общих принципов права. В Договоре о ЕС (Маастр. ред.) прямо квалифицированы основные права в качестве общих принципов права (п. 2 ст. F Договора о Европейском союзе). В Договоре о ЕС (Амстерд. ред.) установлено, что «Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также правового государства – принципах, общих для всех государств-членов» (п. 1 ст. 6), т. е. подтвердил прецедентное право Суда ЕС, а также признал юрисдикцию Суда ЕС по соблюдению основных прав в деятельности институтов Европейского союза, что окончательно разрешило вопрос о полномочиях в пользу Суда ЕС.
В правовое наследие Европейского союза входит принцип всеобщего уважения прав человека, основной и универсальный международно-правовой принцип.
Право ЕС – это своего рода объединение всех деклараций прав человека, которые существуют в государствах-членах и международных органах и выступают их составляющими. В настоящее время это выражено в ст. 6 Договора о Европейском союзе (Лиссаб. ред.).
Судом ЕС сформулировано положение, что личные права и свободы в том виде, в котором они зафиксированы в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, образуют принципы права ЕС. Суд должен не допустить принятие актов или совершение каких-либо действий на уровне Союза, которые идут вразрез с этими принципами. Обладая юрисдикцией по рассмотрению исков о законности решений, принимаемых институтами Евросоюза, Суд ЕС имеет право и возможность пресекать любые акты, нарушающие основные права, но защита личных прав и свобод относится к задаче Европейского суда по правам человека. Параллельная юрисдикция Суда ЕС осложнила бы защиту личных прав и свобод.
Вместе с тем Суд ЕС подчеркивает, что основные права «далеки от того, чтобы обладать безграничным верховенством». Суд ЕС осуществляет защиту основных прав и свобод с учетом ограничений, необходимых для обеспечения общественного интереса или для достижения целей ЕС, служащих всеобщему благополучию. Одновременно Суд ЕС отмечает, что подобные ограничения являются правомерными до тех пор, пока основные права и свободы не затрагиваются в своей сущности. Впоследствии указанная позиция Суда ЕС о пределах осуществления основных прав и свобод, гарантируемых интеграционным правом, нашла отражение в п. 1–2 ст. 52 Хартии Европейского союза об основных правах: «Всякое ограничение осуществления прав и свобод, признанных в настоящей Хартии… должно уважать сущность названных прав и свобод. При соблюдении принципа пропорциональности ограничения могут налагаться лишь тогда, когда они являются необходимыми и действительно служат общественному интересу, призванному Союзом, или потребности в защите прав и свобод других лиц.»
Основная позиция законодательства заключается в том, что оно само должно соблюдать принципы прав человека, так же как и государства-члены, когда они действуют в рамках законодательства Союза. Четкую формулировку этой позиции можно найти в деле С-159/90 Гроган (Grogan): «.если национальное законодательство подпадает под применение права Сообщества, то Суд ЕС, когда от него требуется дать преюдициальное заключение, должен предоставить национальному суду все элементы интерпретации, необходимые, чтобы последний мог оценить совместимость этого законодательства с основополагающими правами – как они сформулированы, в частности, в Европейской конвенции о правах человека, – соблюдение которых обеспечивает Суд. Однако Суд не имеет такой юрисдикции в отношении национального законодательства, выходящего за рамки норм права ЕС»88.
Права, защищаемые судом, – это права ЕС в том смысле, что окончательное судебное решение относительно их содержания и действия принадлежит самому Суду. Однако они созданы на основе национальных конституций и традиций, а также международных договоров, в частности Европейской конвенции о правах человека.
Несмотря на значительное количество прецедентов Суда ЕС, необходимо принимать во внимание, что признание и защита основных прав и свобод осуществляются Судом только в рамках рассмотрения конкретных дел. Данное обстоятельство, во-первых, оставляет без разрешения вопрос о месте и значении основных прав и свобод в правовой системе ЕС, снижая эффективность их реализации на интеграционном и национальном уровнях, а во-вторых, закладывает объективные пределы для обобщения и систематизации основных прав и свобод, полученных подобным образом.
В этой связи начиная с конца 1970-х гг. активность в данном направлении проявляют институты ЕС и Европейский совет. Точкой отсчета следует считать Совместную декларацию Европейского парламента, Совета и Комиссии ЕС от 5 апреля 1977 г., в которой отмечалось: «Европейский парламент, Совет и Комиссия придают первейшее значение соблюдению основных прав человека, в особенности как они вытекают из конституций государств-членов и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. В процессе исполнения своих полномочий и претворения в жизнь целей ЕС они уважают такие права»89.
В развитие указанных положений были приняты следующие акты: Заявление Европейского совета «О демократии» от 8 апреля 1978 г. 90, Торжественная декларация Европейского совета «О Европейском союзе» от 19 июня 1983 г.91, Хартия Европейского сообщества об основных социальных правах работников, принятая Европейским советом 8–9 декабря 1989 г. 92, Декларация основных прав и свобод, утвержденная Европейским парламентом 12 апреля 1989 г.93, Заявление Европейского совета «О правах человека» от 28–29 июня 1991 г.94
Классификация и значение указанных документов неоднозначны. Так, Совместную декларацию Европейского парламента, Совета и Комиссии ЕС от 5 апреля 1977 г. можно оценить как «мягкое право» – моральная обязанность следовать положениям данной декларации. В свою очередь, акты Европейского совета выступали в качестве политических программных установок, а Декларация основных прав и свобод имела декларативный характер из-за отсутствия у Парламента соответствующих полномочий. Их назначение состояло в повышении уровня соблюдения основных прав и свобод в процессе деятельности ЕС. Они не представляли каких-либо прав и свобод свыше тех, которыми граждане обладали по национальной конституции.
Квазиконституционное закрепление основных прав и свобод происходит в Хартии Европейского союза об основных правах. Решение о разработке было принято на заседании Европейского совета 3–4 июня 1999 г. в г. Кельне. 28 июня 2000 г. Конвент подготовил первый проект хартии. 7 декабря 2000 г. был торжественно провозглашен текст хартии Европейского союза об основных правах (первоначальная редакция)95, но она так и не вступила в юридическую силу.
В Страсбурге 12 декабря 2007 г. провозглашена новая редакция данной Хартии 96. Хартия основана на тезисе связи экономической и социальной конституции. В Преамбуле Хартии указывается на тесную связь между гарантией основных прав и социальными целями Евросоюза: «С этой целью в свете изменений в обществе, социальном прогрессе и научном и технологическом развитии необходимо усилить защиту фундаментальных прав, придав им в хартии более ясное выражение». Согласно абз. 1 ст. 6 Договора о Европейском союзе (Лиссаб. ред.) Хартия становится одним из основополагающих актов Евросоюза: приравнивается по своей юридической силе к учредительным документам.