Вторичное право составляет основной массив права Европейского союза, и в частности трудового права. К главным особенностям его правового режима относятся верховенство по отношению к национальным правовым установлениям, прямое действие, интегрированность в национальное право и обеспеченность юрисдикционной защитой.
Согласно 288 Договора о функционировании Европейского союза «Европейский парламент совместно с Советом, Совет и Комиссия принимают регламенты, директивы, решения и дают рекомендации или заключения».
Регламент является актом общего характера. Он является обязательным во всех своих частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах (ст. 288 Договора о функционировании Европейского союза). Регламент может содержать основы индивидуальных прав частных лиц. В трудовом праве действуют только несколько регламентов наемных работников к работодателям в национальных судах.
Директива «обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий» (ст. 288 Договора о функционировании Европейского союза). Следует отметить, что директива является основным инструментом трудового права Евросоюза. Для имплементации директивы предоставляется определенный срок. Для государства-члена наступают серьезные последствия, если не выполняется обязанность имплементации. Директива является определяющей для содержания имплементационного закона.
Так как государство-член обязано имплементировать директиву, то оно не может по истечении срока имплементации ссылаться по отношению к своим гражданам на то, что директива не имплементирована полностью или частично.
В решении Суда ЕС по делу Беккер (Becker)65 рассматривается 6-я Директива ЕЭС от 17 мая 1977 г. «О гармонизации законодательства государств – членов Сообщества о налогах с оборота – общей системе налога на добавленную стоимость» (Директива № 77/388/ЕЭС), которая предусматривает, что деятельность посредника в получении кредитов не подлежит обложению налогом на добавленную стоимость (ст. 13). Директива должна была быть имплементирована к 1 января 1979 г., но в Германии она была имплементирована к 1 января 1980 г.
Госпожа Беккер, которая работала посредником по кредитам, подала заявление в финансовое ведомство Мюнстера об освобождении от уплаты НДС за 1979 г. Отказ финансового ведомства она обжаловала в финансовый суд, который направил запрос в Суд ЕС о вынесении предварительного решения по вопросу толкования ст. 13 6-й Директивы Совета № 77/388/ЕЭС66 для определения, можно ли рассматривать норму об освобождении от уплаты налога на добавленную стоимость как имеющую прямое действие в ФРГ с 1 января 1979 г.
Суд ЕС в решении по этому делу выработал правовой принцип, который часто именуется как «прямое действие директив». Суд исходил из того, что если бы директивы не обладали прямым действием, то это противоречило бы ст. 249 Договора о ЕС (Ниц. ред.). Суд вывел принцип, что было бы несовместимым с обязывающим характером, который признается за директивой, исключать в принципе, что на обязательство, которое она налагает, заинтересованным лицам нельзя ссылаться. Обязательство государства – члена ЕС было бы абсолютно неэффективным, если бы ему было разрешено аннулировать те юридические последствия, к которым положения директивы могли привести. В частности, в случаях, когда институты ЕС посредством директивы обязывают государства – члены ЕС действовать определенным образом, эффективность такой меры снизится, если лица не смогут полагаться на нее в судебных разбирательствах и национальные суды не смогут принимать ее во внимание в качестве элемента права ЕС. Соответственно, государство – член ЕС, которое не приняло в установленный срок мер по исполнению, требуемых по Директиве, не может ссылаться в делах против физических лиц на свое собственное неисполнение обязательств, вытекающих из Директивы. Таким образом, во всех случаях, когда положение Директивы с точки зрения их содержания оказываются безусловными и достаточно точными, на эти положения можно в отсутствие имплементационных мер, принятых в течение предписанного периода, ссылаться в противодействие любому национальному положению, не соответствующему Директиве. К тому же они предоставляют права, которые частные лица способны отстаивать перед государством. Например, пока соответствующая Директива ЕС не имплементирована в национальное законодательство, не может быть наложен штраф за слив сточных вод, вредных для окружающей среды67.
Поскольку из Директивы выводятся индивидуальные права, то они могут применяться непосредственно публичным работодателем. Суд ЕС исходит из широкого понятия «публичный работодатель»: если у общества частного права 100 % принадлежит государству, то оно является публичным работодателем независимо от правовой формы.
В решении по делу Фостер (Foster)68 госпожа Фостер могла бы основываться непосредственно на Директиве № 76/207/ЕЭС по отношению к своему работодателю Бритиш Гас (British Gas). Эта Директива запрещает дискриминацию по признаку пола при увольнении. В соответствии с британским законодательством мисс Фостер была уволена в возрасте 60 лет по достижении возрастной границы. Мужчины подлежат увольнению лишь в возрасте 63 лет. Увольнение было незаконным.
Непрямое действие Директивы в отношении частных лиц нарушало бы принцип, что они не должны иметь ущерб из-за неимплементации Директивы их государствами-членами.
Решение Суда по делу Дори (Faccini Dori) 69. Госпожа Дори (Faccini Dori) на вокзале г. Милана заключила договор об обучении английскому языку. Позднее она передумала и решила отказаться от заключенного договора. Итальянское законодательство не предусматривает право на такой отказ. Директива № 85/577/ЕЭС предусматривает защиту прав потребителя в случае заключения договоров вне служебных помещений. Статья 5 данной Директивы обязывает государства-члены предоставить потребителям в таких случаях право отказаться в течение семи дней от договора, но в Италии эта Директива не была имплементирована.
Суд ЕС ответил отрицательно на вопрос о том, может ли госпожа Дори (Faccini Dori) ссылаться на неимплементированную Директиву по отношению к фирме «Рекреб» (Recreb), которой школа по обучению иностранным языкам передала свои права на получение оплаты по договору. Директива не может создавать обязанности как для отдельных граждан, так и для фирмы «Рекреб» (Recreb).
Решение Суда ЕС от 26.09.2000 по делу Unilever Italia70 понимается как важное для четкой позиции по горизонтальному действию директив.
Фирма Unilever поставила в сентябре 1998 г. примерно 650 л оливкового масла в сеть супермаркетов Central Foods, которые планировали продавать масло в Италии. Через два дня после поставки компания Central Foods сообщила, что этикетки на бутылках с оливковым маслом не соответствуют итальянскому законодательству, поэтому Central Foods не обязан принять и оплатить поставленный товар. Итальянское законодательство предусматривает возможность указывать на этикетках, что данное оливковое масло определяется как итальянское, только в случае, если выращенные в Италии оливки отжаты, переработаны и упакованы в Италии. Согласно Регламенту ЕС № 2815/98 такие нормы национального законодательства недопустимы. Комиссия Евросоюза уже указывала Итальянской Республике, что такое несогласование опасно, и потребовала, согласно абз. 3 ст. 9 Директивы 83/189, в течение ближайших 12 месяцев принять соответствующий закон, но Италия этого не сделала. В противоречие Директиве 83/189 Италия не уведомила Комиссию о непринятии такого закона. Фирма Unilever сослалась на то, что нормы об этикетках неприменимы из-за того, что они противоречат законодательству ЕС, и поэтому несоответствующие этикетки не могут привести к недействительности поставки. Гражданский суд г. Милана поставил перед Судом ЕС вопрос о том, можно ли ссылаться в споре между частными лицами на действия государства-члена, нарушающего директиву.
Суд ЕС четко указал, что директива сама по себе не может устанавливать обязательств для отдельных лиц. Директива № 83/189 обеспечивает только формальную согласованность технических норм с правом ЕС и не содержит содержательных требований к поведению государств-членов, поэтому национальные суды могут нормы, о которых, вопреки директиве, они не уведомлены и которые поэтому недействительны, не применять также в спорах между частными лицами. При толковании этого решения необходимо обратить внимание, что в принципе идет речь о вертикальном действии директивы: о применении законодательства, противоречащего директиве (например, в производстве по делам о правонарушениях против Central Foods из-за производства бутылок с оливковым маслом с этикетками, не соответствующими стандартам, и устранении этим нарушения договора о поставке со стороны Unilever). В этом решении фактически первоначально был установлен отказ от горизонтального действия директивы.