становились центральными органами исполнительной власти. Управление страной больше не было подчинено исключительно фискальным и полицейским интересам, а все крупные отрасли управления были выделены в самостоятельные министерства.
Каждое министерство получило единообразное устройство. Во главе стояли министр и его товарищ (заместитель). Аппарат министерства состоял из нескольких департаментов (во главе – директор), которые делились на отделения (во главе – начальник отделения), а те, в свою очередь, на столы (во главе – столоначальник). Вся организация деятельности министерств строилась по принципу единоначалия. Директора департаментов подчинялись министру, начальники отделений – директорам департаментов, столоначальники – начальникам отделений. Через канцелярию министр поддерживал связи со структурными подразделениями, она же ведала вопросами, разрешение которых входило непосредственно в компетенцию министра.
Министры назначались императором и фактически были ответственны только перед ним. Они, таким образом, получали, по существу, ничем не ограниченную власть в своей отрасли управления. Как язвительно вопрошал автор знаменитых мемуаров Федор Вигель, «перед кем в России будут министры отвечать? Перед государем, который должен уважать в них свой выбор, которого делают они соучастником своих ошибок и который, не признавшись в оных, не может их удалить? Перед народом, который ничто? Перед потомством, о котором они не думают? Разве только перед своей совестью, когда невзначай есть она в каком-нибудь из них».
В 1810 г. был учрежден Государственный совет, просуществовавший вплоть до февраля 1917 г. Если следовать точному смыслу «Образования Государственного совета», он должен был стать высшим законосовещательным органом империи. Товарищ министра юстиции, замечательный русский законотворец и либеральный бюрократ Михаил Сперанский, в 1808–1809 гг. разработавший по инициативе царя и фактически вместе с ним обширный план преобразования политического строя России, готовил Государственному совету иную роль. По мысли Сперанского, Совет должен был стать связующим звеном между законодательной, судебной и исполнительной властью с одной стороны и монархом – с другой. Однако в 1810 г., как, впрочем, и позднее, его планам не суждено было сбыться: парламент не был созван. Вместо ограничения самодержавия представительным органом (Государственной думой), вместо переустройства всего государственного порядка на европейский лад, как замышлял Сперанский, законосовещательные функции были присвоены Государственному совету, назначаемому императором из высших представителей одного сословия – дворянства. Хотя ему и пытались придать некоторые черты органа, ограничивающего самодержавную власть, основы самодержавного политического строя остались неизменными. Решение Совета принималось большинством голосов. Оно представлялось царю. Члены Совета, не согласные с общим решением, могли подать особое мнение, которое приобщалось к журналу заседания, но никакого правового значения не имело. В соответствии с этим все законы и уставы должны были хотя и издаваться царским манифестом, но обязательно содержать формулу «вняв мнению Государственного совета». Понятно, насколько ничтожными были ограничения власти самодержца, но показательно то, что и они вскоре были отброшены.
Буквально первые же годы деятельности Государственного совета засвидетельствовали, что император не в состоянии следовать даже тому закону, который он сам санкционировал. Принятая общая идея о введении в России законного правопорядка на практике приходила в противоречие с традиционным «правом на произвол» русского самодержавия. Любой шаг к введению обязательного для всех порядка вскоре сопровождался нарушением законов самим императором. Но даже такие непоследовательные и половинчатые реформы вызвали серьезную оппозицию «справа». Консервативно настроенный Дмитрий Рунич вспоминал: «Самый недальновидный человек понимал, что вскоре наступят новые порядки, которые перевернут вверх дном весь существующий строй. Об этом уже говорили открыто, не зная еще, в чем состоит угрожающая опасность. Богатые помещики, имеющие крепостных, теряли голову при мысли, что конституция уничтожит крепостное право и что дворянство должно будет уступить шаг вперед плебеям. Недовольство высшего сословия было всеобщее».
Правда, как выяснилось, Александр i вовсе не был намерен рассматривать мнение большинства Совета в качестве обязательного для себя решения. Уже в 1811 г. при обсуждении подготовленной Сперанским реформы Сената царь дважды утвердил мнение меньшинства членов Государственного совета. Довольно быстро исчезла из употребления и формула «вняв мнению Государственного совета».
В дальнейшем верховная власть под давлением консервативной оппозиции стала последовательно уменьшать значение этого органа в жизни страны. Постепенно перестало соблюдаться положение, требующее обязательного предварительного обсуждения закона в Государственном совете. Многие важные законопроекты стали утверждаться царем, минуя Совет, по докладам председателя Комитета министров, председателей различных специализированных советов и комитетов. Таким образом, Государственный совет потерял даже статус единственного законосовещательного органа. Министр финансов Егор Канкрин как-то не без сарказма заметил, что Государственный совет был «совещательным местом, куда государь посылает только то, что самому ему рассудится».
С течением времени сфера компетенции Государственного совета вообще стала терять сколько-нибудь четкие очертания. Шел процесс ослабления его законосовещательных функций и наделения его финансовыми, судебными и административными полномочиями, вовсе не свойственными его первоначальному назначению.
Высшим административным органом страны в первой половине xix в. был Комитет министров, возникший в 1802 г. Однако тогда его функции не были точно определены, и позже Сперанский справедливо указывал, что «сей комитет был ни место, ни особое установление» (то есть ни государственный орган, ни специальный порядок), он был только «образом доклада». Значение Комитета министров как высшего административного органа, а также его организационные основы были окончательно определены только «Учреждением Комитета министров», оглашенным 20 марта 1812 г.
В состав Комитета вошли председатели департаментов Государственного совета, а его председатель стал одновременно председателем Комитета министров. Однако, по существу, Комитет так и не стал органом, объединяющим и направляющим деятельность различных министерств. Он был местом совещания императора с наиболее доверенными высшими чиновниками. Таким образом, сохранялось смешение функций различных государственных учреждений. Нередко в противоречии с задачами Комитета министров, определенными Учреждением 1812 г., в нем рассматривались законопроекты. Затем они утверждались Александром i и становились законами, минуя Государственный совет. Наряду с этим Комитет министров постоянно был занят разбором судебных дел, причем поступление их не регламентировалось никакими установлениями, а полностью зависело от желания отдельных министерств.
Одно из центральных мест в системе государственных учреждений занимал Сенат. Созданный в 1711 г. Петром i как высший административно-судебный орган, Сенат с течением времени значительно изменил свою структуру и функции. В рассматриваемое время это был громоздкий, плохо действующий государственный механизм, лишенный, подобно уже рассмотренным нами высшим учреждениям, строго очерченной сферы деятельности. По указу от 27 января 1805 г. Сенат делился на девять департаментов. Второй – восьмой департаменты формально были высшими апелляционными инстанциями для гражданских и уголовных дел. На деле же они таковыми не являлись: принятые ими решения не были окончательными. В случае разногласий между членами (для вынесения решения требовалось не менее 2/3 голосов) дело поступало на рассмотрение общего собрания членов всех департаментов, а затем передавалось на утверждение императору. С 1813 г. высшей инстанцией по отношению к общим собраниям Сената стал Государственный совет.
Ведущее место занимал в Сенате первый департамент. С одной стороны, он являлся как