улучшение муниципальных администраций требует ослабления традиционной бюрократической опеки и искренней приверженности правительства налаживанию – в новом духе и в соответствии с четко определенными принципами – отношений между министерской бюрократией и муниципальным самоуправлением.
Выработанный в результате обсуждений проект 1865 года отражал желание МВД сохранить опеку над городами. Среди прочего органы муниципального самоуправления предполагалось встроить непосредственно в рамки регулярной иерархии МВД под общим надзором губернатора, городского собрания, которому полагалось быть органом строго совещательным, но не законодательным, и системы выборных гласных, основанной на трехразрядном налоговом цензе, на манер прусского городского самоуправления [Материалы, относящиеся… 1: 306–310].
Именно в этот момент ряд крупных государственных деятелей и центральных ведомств, недовольные ростом влияния и посягательствами МВД на тотальное господство в провинциях, объединились в поддержку сторонников широкого самоуправления. Как и в случае с земской реформой, главным оппонентом МВД и лично Валуева был барон Модест Корф, тогдашний главноуправляющий II отделением С. Е. И. В. канцелярии. Рисуя Корфа фигурой лишь либеральной, история при этом упускает в его портрете черты явной амбициозности и беспринципности[392]. Корфу удалось превратить II отделение в законотворческого посредника между министерствами и Государственным советом, и во время прений по Земской реформе Валуеву с МВД уже приходилось идти на попятный [Starr, 279–289]. Проект надлежало подавать сперва во II отделение и лишь затем представлять к рассмотрению в Государственный совет. Неизвестно, была ли то неприязнь ко всему МВД или же зуб на Валуева и месть, а быть может, то были личные министерские амбиции, – так или иначе, в 1865 году барон Корф и его помощник по II отделению Д. М. Сольский «завернули» поданный МВД проект, оценив его излишне благоприятствующим административной, особенно губернаторской (т. е. МВД), власти [Материалы, относящиеся… 1:469–494]. Кроме того, они утверждали, что излишнее заимствование германских форм, в частности избирательной системы с налоговым цензом, пагубно скажется на русских сословиях. Корф, а потом и новый шеф II Отделения Урусов предлагали вместо этого избирательную систему, основанную на имущественном цензе, или, по крайней мере, смешанную модель, которая бы увеличила представительство дворянского сословия. Таким образом, Корф и его сторонники воспользовались предлогом охраны сословий в качестве средства защиты от министерской власти принципа независимого самоуправления.
В период между отказом в 1865 году и принятием нового проекта в 1870 муниципальную реформу активно обсуждали на высшем правительственном уровне[393]. В фокусе полемики вновь находились две противоборствующие концепции самоуправления и в целом роли МВД в городской и провинциальной жизни. Само министерство стремилось объединить и встроить в свою иерархию новые муниципальные учреждения, попутно значительно расширяя губернаторские полномочия; с другой стороны, II отделение предлагало устроить новые губернские советы «по городским делам присутствия», смешанные комитеты с чиновниками как из МВД, так и прочих ведомств, а также городских представителей с широкими правоприменительными, а также правотолковательными полномочиями. Эти представители выступят в качестве посреднического звена между муниципалитетом и регулярной администрацией. МВД было потрясено подобным предложением: создавать еще один независимый, квазибюрократический центр власти в «своих» провинциях совершенно не входило в его планы. Подтверждались наихудшие опасения по поводу распада единой власти в провинциях, и во многом благодаря этому в МВД крепла убежденность в необходимости общей реформы губернского управления с усилением роли гражданского губернатора.
Должность городского головы, по сути мэра, МВД рассматривало в качестве сугубо административной и отделенной от городской думы, в то время как, по мысли II отделения и городских комиссий, городскому голове надлежало как раз возглавить новоучрежденное городское собрание и быть полномочным выразителем интересов горожан. В отношении имущественного ценза Тимашев стоял на том, что МВД может согласиться лишь на значительное его снижение, чтобы учтена была известная нехватка горожан знатного происхождения.
Эти и иные спорные вопросы были окончательно разрешены Правительственной комиссией, заседавшей в первом триместре 1870 года[394]. МВД удалось сохранить за собой городскую полицию и настоять на трехразрядной налоговой системе для представительств. Впрочем, заработали висты и министерские оппоненты: городского голову, скажем, должны были избирать городские думы. Но еще более важно, что были приняты к учреждению губернские по городским делам присутствия и дозволялось постепенное расширение податной базы, а следовательно, участие в городском самоуправлении профильных специалистов, интеллигенции и, возможно, даже рабочих.
Следует, впрочем, держать в уме, что полностью подконтрольный МВД губернатор по-прежнему обладал чрезвычайно размытыми полномочиями по надзору за городским самоуправлением. И будущее этого самоуправления под омофором министерства, все громогласнее заявлявшего свои охранительные права на административную власть, представлялось весьма проблематичным[395].
Опять же, в разгоревшейся вокруг городской реформы полемике мы можем наблюдать примечательный сюжет: II отделение и прочие «либеральные» чиновники, оппонировавшие программе МВД, оберегали ретроградные сословные привилегии, дабы уберечь от посягательств министерской власти более глобальный и важный принцип самоуправления. «Клану» министерских противников сопутствовал успех – им вполне удалось смягчить итоговый проект закона. Данный сюжет будет разыгран не раз и в последующие десятилетия: скажем, в том же духе в 80-е будут сорваны наиболее радикальные из планов Д. А. Толстого.
В социальной области МВД пришлось решать: поддержать, ликвидировать или преобразить систему традиционных сословий. Определение политического отношения к вопросу осложнялось, поскольку полным ходом проходили фундаментальные социальные и экономические преобразования. В результате развития экономики и эмансипации в городах уже появился небольшой, но вполне оформившийся пролетариат и даже предпринимательские группы, преодолевавшие традиционные сословные границы [Zelnik 1971; Лаверычев 1972:12–54]. Однако сторонникам министерской власти в правительстве и при дворе было привычнее оберегать сословные устои общества. Хотя контуры проводимой министерством после 1881 года политики льготных условий и вынужденного сохранения дворянства и в целом сословной системы были вполне определены и до этого времени, МВД колебалось между поддержкой традиционных сословий и их преобразованием[396]. Подобно наиболее яростному своему оппоненту М. Н. Каткову, Валуев желал сохранить сословное общество с доминирующим нобилитетом – но лишь в том случае, если дворяне сумеют выработать новое классовое сознание. Министерские руководители прекрасно сознавали экономические и политические издержки жесткой сословной системы, многие из них пытались способствовать социальной мобильности, поддерживая динамичные группы внутри сословий. При этом их всегда ограничивала собственная убежденность в незыблемости административно-полицейской власти и структурных рамок, сужавшая пространство для политического маневра. В результате их решения все отчетливее поддерживали традиционное охранительство и неподвижность общественного устройства.
В начавшуюся после Крымской войны эпоху приходилось ставить вопрос о последствиях появления и развития городского рабочего класса. Ведущие государственные деятели и публицисты желали бы избежать пролетаризации рабочих, считая именно их ответственными за европейские революционные потрясения 1848–1849 годов [Zelnik 1971: 69-118]. Необходимость четко определиться с политикой по рабочему