Петербургской губернии или снятие с председательской должности П. А. Зеленого в конце 60-х годов)[387], желавшей использовать земства для своих собраний, подтолкнули министра обратно к утверждению политической монополии государства[388]. При этом Валуев никогда не оставлял надежды, что земства выполнят возложенные на них административные и политические функции. Однако же объявление дворянами с нескольких земских трибун политических требований имело широкий резонанс, вынудив лично министра и в целом МВД к более жестким мерам в отношении земств. Как только Валуев уравнял земства с пореформенными судебными учреждениями в качестве политической угрозы самодержавию, модель институционального восприятия и поведения была уже готова. Отныне вне зависимости от регулярных административных отношений между земствами и правительством последнее, в особенности МВД, рассматривало земства как потенциальную угрозу своей политической монополии, реализуемой министерской властью. Политика МВД теперь свелась к постоянным подозрениям, слежке, а по возможности внедрению и вербовке. Земства, видевшиеся бюрократам символом политического вызова обществу, вполне закономерно являлись тем же вызовом и гражданам, требовавшим политического участия.
Как и во многих прочих областях, менее одаренные министерские наследники Валуева переняли его наиболее акцентированные пробюрократические взгляды, так что и при Тимашеве, и при Макове МВД продолжало сотрудничать с земствами. Правительственная комиссия по проведению податной реформы даже справлялась у земств об их мнении, создав тем самым прецедент земского участия в законодательном процессе [Gantvoort 1971: 120–150; Чернуха 1969:262–269; Чернуха 1978:211–225]. Несмотря на жаркие дебаты относительно земских привилегий по франкировке, роли земств в почтовой системе и так далее, на местном уровне удалось наладить удивительно гармоничные рабочие отношения. Однако же земства по-прежнему принимались в качестве политического символа. Поэтому уже в начале тимашевского министерства земские учреждения вновь были привлечены в планы МВД по укреплению административно-полицейской власти в провинциях, и в особенности губернаторской. В 1867 году будущий второй товарищ министра Б. П. Обухов, тогда еще псковский губернатор, объявил, что земства некомпетентны, а провинциальное общество еще слишком незрело для сколь-нибудь существенной административной ответственности. Участие же земств в принятии решений мыслимо было, по его мнению, разве что под самым строгим надзором. Поэтому, когда податная комиссия запросила мнения земств, МВД потребовало, чтобы подобные обсуждения были строго ограничены рамками экономических аспектов реформы.
Итак, МВД было убеждено, что сможет удержать под контролем земства с их политическими устремлениями. Однако же сама действительность административной и политической жизни 70-х годов, включавшая подготовку податной реформы, шуваловские планы введения представительства и последующих сельскохозяйственной и рабочей (Валуевских) комиссий, культивировала институционализацию общественного участия в законодательном процессе. На протяжении 70-х годов государство все более ощущало необходимость в данных и опыте, получаемых благодаря земствам, и все очевиднее представлялась потенциальная политическая выгода для самодержавия от контролируемого местного участия. Тем не менее идеалы министерской власти Тимашева, Макова и их высокопоставленных товарищей по министерству работали на подрыв данной возможности ради удержания стремительно ветшавшей, полумифической государственной политической монополии. В поданном Александру II в 1880 году Маковым очерке работы МВД за предшествующее двадцатипятилетие министр хвалебно отзывался об административной работе земств и плодотворных отношениях местных управ с правительством, при этом совершенно игнорируя политическое измерение вопроса [Маков 1880: 63–66]. Вместе с тем в кризисные годы, начиная с 1878 и заканчивая 1880, Маков прочно идентифицировал политические требования земских активистов с программами революционеров-террористов [Зайончковский 1964: 58-148; Захарова 1968: 55–62]. Опытный управленец, Маков сознавал необходимость пересмотра земских положений 1864 года, но, как только вопрос заходил о серьезных социально-политических преобразованиях, тут же отметал возможность любого изменения традиционной политической культуры России. Лишь впоследствии, уже при Лорис-Меликове, земства вновь оказались в фокусе политического видения.
Городская реформа 1870 года проходила таким же образом, что и изученное не в пример лучше учреждение земств [Зайончковский 1964: 58-148; Захарова 1968: 55–62]. На примере занятой МВД позиции при обсуждении формы самоуправления во многих городах Российской империи отчетливо видно, как возрождавшаяся полицейская власть все более господствовала в министерской политике. Развитие воззрений на муниципальную реформу в 60-е годы нельзя отделять от не раз упомянутой выше магистральной линии МВД на усиление провинциального управления под эгидой подконтрольных губернаторов. Принятый же в 1870 году окончательный вариант проекта реформы явился компромиссом МВД с внутриправительственными силами, противостоявшими распространению или усилению министерской иерархии в провинциях. В конкретном случае компромисс принес обеим сторонам ощутимые выгоды, однако же в результате была проведена очередная неоднозначная реформа, в которой отразились структурные и идеологические расколы внутри самодержавия.
Несмотря на то что муниципальная реформа явилась одной из последних Великих, уже «посткаракозовских», ее подготовка проходила в относительно изолированной от волнений 60-х годов обстановке: истоки проекта можно проследить, начиная с министерства Перовского 40-х годов, когда при МВД был учрежден Хозяйственный департамент, в 1846 году осуществивший реформу городского самоуправления в Петербурге. Несмотря на завидную преемственность, сохранить монополию на подготовку проекта, как и во многих иных случаях, МВД не удалось. В 1860 году Хозяйственный департамент приступил к изданию семитомного собрания статистических материалов о «Городских поселениях в Российской империи»[389]. Этот компендий являлся необходимым первым шагом в подготовке комплексной муниципальной реформы, однако же ввиду неполноты данных и многочисленных неточностей требовал основательной доработки. Собрать недостающие сведения, включая мнение городских элит, и подготовить черновой вариант проекта Александр II поручил Валуеву и его министерству[390].
В апреле 1862 года возглавляемый А. Д. Шумахером и его помощником Н. И. Второвым Хозяйственный департамент приступил к грандиозному по размаху сбору данных: согласно составленному Шумахером плану губернаторы назначили 509 комиссий, составленных из городских жителей, которым предстояло выработать рекомендации к будущему проекту; к 1864 году Хозяйственный департамент получил отчеты всех комиссий и мог спокойно приступить к подготовке проекта. Но именно здесь и начались проблемы, поскольку выяснилось, что у министерства и городских элит совершенно различные представления о «самоуправлении», равно как разнились и ответы на представленные МВД к рассмотрению в комиссиях вопросы[391].
Собственно, сформулированные МВД принципы для обсуждения проекта были сфокусированы на четырех ключевых проблемах муниципального управления: 1) концентрация городских дел в руках представителей налогооблагаемых социальных групп (купцов и ремесленников), а также неудача Петербургской реформы 1846 года в аспекте привлечения талантливого, обеспеченного дворянства к государственной службе в городских собраниях; 2) отсутствие всесословных городских собраний; 3) беспорядочное устройство исполнительной и законодательной власти в структуре городского управления; и 4) размытость прав и обязанностей должностных лиц и институций – словом, весь круг вопросов, касавшихся бюрократической опеки и надзора. Несмотря на то что со списком проблем были согласны как чиновники МВД, так и городские жители, последние утверждали, что устройство эффективного самоуправления и