более иных потрудились для их учреждения – Милютин, Соловьев и Валуев, – прежде всего рассматривали их в качестве важнейшего элемента в обновлении самодержавных институтов, в соответствии со своими политическими воззрениями. Соловьев и Милютин в 1859 году полагали, что земский проект сумеет удовлетворить насущные административно-политические потребности. В административном отношении земства должны были содействовать общему управлению и решению хозяйственных вопросов губернского населения после проведения освободительной реформы. С точки зрения МВД, все это составляло немалое административное бремя, справиться с которым регулярным министерским учреждениям (включая полицию) было не под силу. Значимость земств для МВД признавал и Б. Б. Веселовский, всецело разделявший утверждение Н. В. Шелгунова о том, что «земство явилось не в виде уступки каким-то мечтательным либеральным требованиям, а как следствие сознанной правительством необходимости. Это простой вопрос разделения труда и неизбежный выход из того затруднения, в котором почувствовало себя правительство» [Веселовский 1911, 3: 1–2].
В политическом же отношении Милютин рассматривал земские учреждения в качестве средства государственного контроля за политическими устремлениями уездного дворянства [Гармиза 1957: 139–144]. Иными словами, земства представлялись ему инструментом воспитания политической и общественной культуры в будущих поколениях. Милютин подчеркивал, что земства должны иметь функции сугубо местные и ограниченные, а также что они не могут участвовать в решении вопросов общегосударственного значения. Так было положено начало принципу, при котором лишь государство могло определять границы земских полномочий, а вопросы политические или иные, влиявшие на будущее самодержавных институтов, надлежало с тщательно изолировать от вверенных земствам административно-хозяйственных функций. Милютин считал земства новым типом «искусственной общественности» – взгляд, весьма характерный для «просвещенного» бюрократа 50-х годов. Земства были контролируемой, но своевременной политической уступкой – шагом к партнерским отношениям с обществом со стороны правительства, осознающего свои действия и уверенного в собственной власти. То был истинный акт консервативной державности, совершенно в духе Роберта Пиля[383]. Как показали дальнейшие события, поскольку государственному мышлению подобного рода по силам преобразить традиционный идеал министерской власти и обновить политическую культуру, в России ему всегда уготована оборонительная позиция.
Назначенный в 1861 году министром Валуев был прекрасно осведомлен о политических последствиях учреждения земских органов. Как уже говорилось, он предполагал переустройство самодержавия вокруг обновленных политических и социальных институтов. Политика Валуева в отношении земских учреждений во многом отражала его стремление преобразовать самодержавную систему, одновременно удержав и юридически подкрепив полицейскую компоненту традиционной министерской власти. Тем не менее, как и всегда, валуевская формула сводилась к административной гегемонии, основанной на институциях, а не на личной власти.
Несмотря на то что чиновники МВД зачастую обращались скорее к административному потенциалу земств, Валуев сосредоточился именно на политических последствиях их учреждения. Так, во время обсуждения проекта в 1862–1863 годах Валуев указывал, что земства помогут обновленному самодержавию в создании более благоприятной для институций политической системы. Несмотря на документальные свидетельства о том, что министр при обсуждении земств пытался придать больший вес имущественным интересам, его желание перенести источник провинциальной политической власти от сословия к собственности – пусть современники и расценили это в качестве поклона дворянству – недооценивать не следует. Валуев отлично осознавал, сколь важным было бы для правительства «стоять во главе социального движения»[384]. Так и в своих проектах о духовном сословии или реформе Государственного совета (основой представительства должны были сделаться как раз земства, а не дворянские собрания) Валуев стремился преобразить традиционносословные устои общества и обновить политическую систему государства. Эта идея контролируемого участия представителей элит в управлении на местном уровне и законодательном процессе – на государственном сделалась в дальнейшем центральным элементом в программе тех руководителей МВД, что мыслью и делом стремились отвратить грозную судьбу самодержавия.
Уже в середине 1863 года, описывая единство государственной власти, Валуев следующим образом размышлял о сношениях с ней будущих земств:
В основе предположений о земских учреждениях лежит децентрализационная мысль, но эта мысль не направляется к ослаблению связи между частями и общим центром. Государственная власть не отделяет от себя земство…
В сущности, передавая земским учреждениям, в известных пределах, некоторые предметы ведомства, правительство не уменьшает совокупность своих прав, но облегчает бремя лежащих на нем обязанностей… Важно помнить о целости и ненарушимости нашего государственного единства. Взаимная связь между различными членами организма возможна лишь при сохранении прочных уз между частями и центром[385].
Помимо опасений развития идей конституционализма и федерализма среди дворян, данный пассаж указывает также на несущественность для нашего анализа позднейшего учено-публицистического различения двух теорий местного самоуправления – «государственной» и «общественной» [Коркунов 1899–1901, 2: 533–535; Лазаревский 1910: 50–52; Веселовский 1914: 77–85]. С самого начала руководство МВД рассматривало земства как составную часть глобальной, «ненарушимой» государственной власти. Если земства и будут наделены политической функцией, то таковая будет определена и ограничена государством – сферами деятельности в рамках политической монополии государства. Переориентация или же преобразование российской политики вовсе не выливались в ослабление этой монополии. Таким образом, политика МВД в отношении земств являлась как бы «двумерной», поскольку шла в русле общеминистерского, искусственного различения административной и политической деятельности. Министерская формула сводилась к содействию земствам в качестве административных единиц и сдерживанию или пресечению любых действий, сочтенных министерством откровенно политическими. Административные сношения земств с провинциальными и даже центральными инстанциями МВД не порождали особых разногласий и конфронтаций. Похоже, что даже наиболее резонансные примеры правительственных нападок на земства в виде ограничительных «антиземских» законопроектов являлись, по сути, вполне понятным стремлением административно реагировать на административные же злоупотребления и контрпродуктивные действия или на размытость формулировок и лакуны в земском законодательстве, которые и требовалось устранить [Gantvoort 1971: 28-102, 116–128, 174]. Даже к концу 90-х годов земско-государственные отношения по-прежнему протекали в русле невмешательства центра[386]. И тем не менее с 1866 по 1870 год земские либеральные деятели неустанно представляли действия МВД нарушающими закон: они негодовали на ограничения в области налогообложения собственности и промышленности и отмену беспошлинных отправлений и ходатайствовали о «предоставлении самому земству» как «общественному» учреждению «права выработать» собственные нормы [Веселовский 1914,3:47-140]. Причина же возникновения проблемы заключалась в том, что поставленная министерской властью цель – изолировать политику от администрации – достигнута быть никак не могла. Само существование земств, вне зависимости от данных им функций, уже было политически значимым, и именно по той причине, что они тотчас же приобрели символическое значение в узких, но стремительно расширяющихся либерально-элитарных кругах.
Валуев был последовательным защитником существования земских учреждений, однако целая череда политических вызовов со стороны поддерживавшей олигархию и противостоявшей министерской бюрократии консервативной знати (к примеру, прекращение деятельности всех земских учреждений