В качестве примера проекта, выполнение которого следовало бы остановить на много лет раньше, чем это было сделано, приведем строительство небоскребов. В начале 60-х годов автор данной книги и его коллеги провели исследование в государственном Центре строительных исследований. Обнаружились следующие факты:
1) небоскребы дороже и строить, и обслуживать, чем эквивалентные им двухэтажные дома;
2) в небоскребах размещается меньше людей на единицу площади, чем в двухэтажных домах;
3) небоскребы предоставляют гораздо меньше удобств (таких, как сады и гаражи) за ту же цену и при той же плотности застройки, чем двухэтажные дома;
4) жильцы предпочитают двухэтажные дома небоскребам в силу веских причин: неудобство сверху следить за детьми во дворах, ведение сидячего образа жизни, ограниченные, по сравнению с возможностями жильцов двухэтажных домов, возможности перепланировки квартиры;
5) в небоскребах неприемлемо низкий уровень тепловой изоляции, из-за этого в квартирах часто бывает холодно и сыро;
6) конструкция небоскребов часто ненадежна;
7) небоскребы символизируют тотальный контроль местных властей над жизнью жильцов, строгий режим и единообразие. Сталь и бетон небоскребов как бы воплощают в себе пренебрежение, которым государственные служащие отвечают на запросы налогоплательщиков, тот факт, что общественность не располагает эффективными средствами, позволяющими заставить государственных служащих работать как следует.
Однако местные власти продолжали строить небоскребы вплоть до конца 80-х годов! Одна из причин заключалась в том, что жильцы чаще обращались за решением своих проблем к властям, а не к своим «товарищам по несчастью». Другая же причина состояла в том, что государственным служащим гораздо удобнее было контролировать как финансовые расходы на строительство, так и жизнь людей, проживающих в высотных домах, чем обитателей двухэтажных зданий. (Это объяснение приводили и сами жильцы небоскребов, но с негативной оценкой.)
То же желание осуществлять контроль, наряду с опасением, что кто-то сможет извлечь из общественных фондов личную выгоду, лежит в основе настойчивого стремления государственных служащих использовать в своей работе чрезвычайно неэффективные способы. В качестве примера Чапмен приводит посадку деревьев, обходящуюся в несколько раз дороже, чем рыночная стоимость этой работы, и содержание государственных автомобилей, на что тратится во много раз больше денег, чем стоил бы найм такси.
Но определить объем гигантских убытков, которые мы терпим по вине государственных служб – от потерь времени на ненужные дела до траты энергии на обогрев пустых зданий – возможно только посредством:
1) гораздо большей открытости государственных служб для общественного контроля;
2) поддержки сотрудников, замечающих подобные проблемы и возможности сэкономить ресурсы;
3) гарантии того, что полезные предложения будут реали-зовываться на практике, а не откладываться в долгий ящик.
Для достижения этих целей необходимо создать в организациях такую обстановку, которая способствовала бы нововведениям и успешной работе. Как создать такую обстановку, мы обсудим в главе 11. Здесь же достаточно подчеркнуть наличие потребности в адекватных средствах отчетности и в проведении политики, позволяющей определять истинные причины того, что рациональные предложения не находят должного отклика, а также выявлять наиболее абсурдные аспекты деятельности общественных организаций, сохраняющиеся из года в год, несмотря на свою убыточность.
Многие (например, тот же Чапмен) считают, что эти проблемы можно решить посредством приватизации. Но это далеко не так. Для примера приведем результаты другого исследования (Roberts, 1967). Изучая реальный (в отличие от формального) процесс принятия решений по вопросам финансирования исследований и развития в США, Роберте обнаружил, что на самом деле решения основываются на более непосредственной оценке способностей человека, чем предполагает формальная процедура, требующая проанализировать сотни заявок, составить сотни отзывов и отобрать победителей. Фактически в 90% исследованных Робертсом случаев государственные служащие, работавшие в этой области, могли определить, кто окажется победителем, еще до того, как будут обработаны данные. А формальный процесс представлял собой что-то вроде шарады – шарады, на которую расходовалось впустую огромное количество денег. На подготовку заявок и на их рассмотрение тратились сотни человеко-лет. Каждую заявку проверяли по тысячам критериев. Но, к несчастью, главная беда, связанная с составлением отчетов, заключалась в том, что «предлагаемые в заявках технические подходы к решению поставленных проблем являлись всего лишь предметом спекуляций… всего лишь мнениями». Иными словами, человеку, оценивающему идею, фактически приходится без проверки полагаться на мнение автора заявки, и «именно сам автор заявки может принять наилучшее решение по этому вопросу».
В число критериев, на которые фактически опирались в тех редких случаях, когда нужно было принять реальное решение о том, кто же получит контракт, входили «надежность заключающего контракт… его гибкость, его готовность без претензий справляться с неожиданными проблемами, которые могут возникнуть по ходу дела, а также профессионализм его технического персонала». Победителями конкурса чаще всего становились люди, ранее уже сотрудничавшие с государственными службами и известные этим службам. Горы бумаг, кочующие со стола на стол, оказывались побочным явлением, мало значимым фактором в процессе принятия решений. В этом отношении формальные процедуры не только приводят к бесполезной трате огромных ресурсов, но и подрывают нормы морали и, в сущности, учат людей тому, что эффективность не имеет значения и что гораздо важнее уметь играть в игры «управленческой машины».
Наконец, исследование Робертса показало, что прибыли подрядчиков зависят от качества проведенных ими оценок и от эффективности их работы и что оплата сверх фиксированной стоимости контракта не приводит к повышению качества работ. «Мотив прибыли» не работает даже в Америке; напротив, он приводит к таким отрицательным эффектам, как пагубное стремление сокращать сроки выполнения работы и работа под угрозой вычетов. Таким образом, формальные процедуры рассмотрения заявок и конкурсные условия заключения контрактов не только не повышают, но зачастую существенно снижают эффективность работы. Затраты на поддержание такой системы огромны, неоправданны и не способствуют стабилизации.
Критерии и процедуры подотчетности
Из материала, который мы рассмотрели в этой главе, можно сделать вывод, что имеется настоятельная потребность в процедурах, которые:
1. Позволят государственным служащим нести коллективную ответственность за:
– совершенствование структуры управления и деятельности общества;
– проявление духа новаторства и поощрение новаторской деятельности других.
2. Позволят каждому государственному служащему нести индивидуальную ответственность за:
– проявление инициативы и вовлеченность в новаторскую деятельность;
– принятие эффективных решений и выбор наиболее эффективных путей работы;
– индивидуальный подход к нуждам каждого клиента;
– помощь в реализации творческих возможностей других людей.
3. Откроют государственную службу для:
– контроля со стороны отдельных членов общества и заинтересованных групп (как мы видели, правительство уже не в состоянии адекватно отслеживать огромное количество важных направлений деятельности, реализуемых в настоящее время и в значительной степени определяющих будущее благосостояние нашего общества);
– предложений со стороны общественности, касающихся новых направлений деятельности и новых способов решения уже существующих задач;
– требований со стороны общественности уделять внимание личному вкладу каждого сотрудника в реализацию разнообразных государственных мероприятий.
4. Позволят каждому государственному служащему – и любому другому члену общества – тратить меньше времени на выполнение рутинных обязанностей и отводить высвободившееся время для изучения и последующего решения выявленных им проблем.
5. Позволят государственным служащим и всем членам общества проводить по собственной инициативе (через отделы исследования и развития) поисковые работы в отношении проблем, которые они выявили в процессе выполнения своих профессиональных обязанностей.
Для реализации этого подхода в свою очередь необходимо развитие новых процедур отчетности, нового понимания роли государственной службы, государственных служащих и граждан, а все это вместе взятое подводит нас к формулировке представления о новой форме правительства и новой форме демократии – демократии участия, коренным образом отличающейся от представительной демократии.