Здесь важно отметить, что описанным способом определяются цены не только на нефть, сливочное масло, электричество, транспорт и автомобили. Влияние упомянутых факторов сказывается на цене любого товара. На цену и, следовательно, на «экономическую жизнеспособность» очень многих продуктов заметно влияют затраты на энергоносители и на транспорт, в основе которых лежат политические критерии, а также политические решения, определяющие, какие статьи расходов включаются в расчеты экспортных цен. Хотя эти решения находят практическое воплощение в таких стратегиях, как вычитание из экспортных цен налога на добавленную стоимость, поставки бесплатного автоматического оборудования, выделение строительных субсидий и предоставление льгот на исследования и разработку, но в действительности вопрос, с одной стороны, заключается в том, заставляем ли мы наших торговых партнеров из стран «третьего мира» оплачивать содержание наших вооруженных сил, нашу систему охраны окружающей среды, наше здравоохранение, пенсионное обеспечение, образовательную систему и наши дороги, а с другой стороны, готовы ли мы допустить их товары в нашу экономику (и тем самым оставить не у дел наших собственных производителей) по тем ценам, которые они установят, если они не будут обеспечивать эквивалентную структуру поддержки для своего населения. (Ответ на этот вопрос совсем не очевиден. Мы можем предпочесть импорт определенных товаров, чтобы сконцентрировать собственные ресурсы в тех сферах деятельности, которые сулят большие выгоды в долгосрочной перспективе, например, в сфере научно-технических исследований и разработок, и такое решение потребует более тщательного изучения долговременных последствий всех имеющихся вариантов и тех действий, которые должны будут предпринять государственные служащие в том или ином случае.)
В свете соображений, изложенных в последних двух абзацах, очевидно, что в основе политики должно лежать детальное изучение альтернатив и что только широкие аналитические исследования (не ограничивающиеся одной лишь сферой деятельности рынка) позволят определить, насколько эффективны наша социально-экономическая политика и планирование и как их можно усовершенствовать.
Такого рода методология может быть проиллюстрирована на примере некоторых наших исследований. Не пытаясь излагать здесь полностью все полученные результаты, мы приведем один-два примера, которые представляются особенно удачными в контексте данной книги.
В ходе исследования (Raven, 1980) нам удалось показать, что многие люди на самом деле не удовлетворены потребительскими товарами. Еще в меньшей степени устраивает их работа социальных служб – качество городского окружения, школ, системы мусоросборки, медицинского обслуживания, коммунальных услуг. Но больше всего они не удовлетворены своими отношениями с политическими деятелями и бюрократией. С точки зрения условий, необходимых для эффективного управления общественной политикой, важны все эти результаты, но в контексте данной книги важнее всего последний факт.
Нашим респондентам было не вполне ясно, что именно «не так» в их отношениях с политическими деятелями и чиновниками, просто потому, что они не считали для себя возможным постараться повлиять на этих людей или вынудить их подходить к потребностям граждан индивидуально и дифференцированно, в зависимости от приоритетов самих граждан. (Позже мы покажем, что именно в этом и состоит источник проблемы.) Но не вызывает сомнений, что в таких отношениях действительно имеются существенные противоречия.
Мы провели также детальное исследование работы образовательной системы и продемонстрировали, что и в этой области далеко не все в порядке. Школы практически не прилагают усилий для развития тех качеств, которые большинство преподавателей, учеников, родителей, работодателей и работников считают необходимым формировать в учениках и которые им действительно чрезвычайно необходимы (Raven, 1977, 1981). Они почти ничего не делают для развития способностей учеников. Школа – это наименее развивающая и, как показывает опыт, наименее благоприятная среда в нашем обществе. Лишь очень немногие ученики получают какую-то образовательную пользу за то время, что они проводят в школе. Основная функция школы заключается сейчас в распределении привилегий, а вовсе не в том, чтобы обучать детей или развивать их способности. Приблизительно две трети денег, выделенных на «образование», тратится вовсе не на то, что необходимо для развития человеческих ресурсов.
Наше исследование показывает, что никто конкретно не повинен в таком ужасном положении дел: то, что происходит в школах, определяется не преподавателями, учениками, родителями, министрами образования или какими-либо другими людьми, а социальной функцией, которую выполняют школы в обществе. Решить данную проблему сами школы не могут, это под силу только государственным служащим и политическим деятелям, которые должны принять меры в отношении управления обществом в целом. Один из возможных путей, которым они могли бы приблизиться к решению проблем образования, состоит в том, чтобы гарантировать каждому человеку в обществе, что его способности будут развиты и использованы и что все блага общества будут разделены между гражданами если не поровну, то, как минимум, по справедливости. Это сократило бы спрос на «верительные грамоты», обеспечение которых является основной – и чрезвычайно дорогостоящей – функцией образовательной системы. Другими словами, чтобы решить проблемы «образования», необходимо предпринимать действия в таких областях, которые на первый взгляд кажутся не имеющими прямой связи с образовательной политикой. Исправить положение дел невозможно ни действуя по наитию (разве что случайно), ни, тем более, поступками, основанными на устаревших теориях управления обществом. Таким образом, решить проблему в отдельно взятой области можно только при условии большей координации между различными секторами государственной политики. Другой важный компонент решения проблемы – это необходимость проведения широкомасштабных изменений общественных установок. Фактически проблему можно решить только в том случае, если значительно большее число людей поверит, что система образования должна формировать ценности и интересы учеников, а не только предоставлять всем ученикам равную возможность конкурировать между собой в общей гонке. Другими словами, для решения данной проблемы необходимо, помимо прочего, чтобы значительное число людей изменило свое представление о том, как может и должно функционировать общество.
Не следует также упускать из виду последствия, вытекающие из различий в определении компетентности преподавателя. Компетентность преподавателя, как и любого другого служащего, в первую очередь зависит от его способности анализировать, понимать и влиять на те социальные процессы, которые в значительной степени определяют его возможности. Представление о том, что преподаватель как гражданин имеет право искать способы влияния на общепринятые убеждения и социальные процессы, но такое влияние не входит в его профессиональные обязанности, в корне неверно, поскольку профессиональная компетентность преподавателя в первую очередь определяется именно этими социальными и гражданскими убеждениями и процессами.
Это краткое изложение некоторых результатов, полученных нами при анализе структуры образования, можно было бы с равным успехом продублировать в отношении других областей: здравоохранения (Klein, 1980, Rose, 1980), жилищно-коммунальных услуг (Raven, 1966) и соцобеспечения (Donnison, 1972), а также в учете того, к каким огромным потерям приводят неудачи в сфере обеспечения подотчетности. Уже отмечался тот факт, что квазиавтономные неправительственные организации обычно тратят больше средств на имитацию отчета перед обществом за свою работу, чем на достижение реальных целей. Но эти затраты не идут ни в какое сравнение со стоимостью мелочной процедуры отчетности и контроля у государственных служащих. Как показали Уокер (Walker, 1961) и Оуэн (Owen, 1981), 25 000 человек проработали в одном центре в течение 30 лет, занимаясь всего-навсего выяснением того, какой из двух претендующих на субсидию фондов, работающих в сфере социального обеспечения, должен будет ее получить. Неспособность контролировать затраты на такую мелочную систему проверки породила одну из самых крупных статей расходов в нашей экономике со времен войны. При этом мы не с состоянии оценить размеры еще более крупных финансовых утечек, «потому что трудно их точно подсчитать».
Необходима новая концепция правительства