Читать интересную книгу Компетентность в современном обществе - Джон Равен

Путь к созданию сетевой системы контроля

Каковы же альтернативы? Один из широко рекламируемых вариантов решения проблемы – приватизация. Но приватизация мало что может дать, поскольку «фирмы», которые возникнут в результате, станут удерживать свои контракты лишь до тех пор, пока это будет выгодно и удобно определенным государственным служащим. Эти чиновники по-прежнему будут «заказывать музыку», поскольку приватизация не приведет к созданию сколько-нибудь эффективной формы ответственности государственной службы перед обществом.

Не вполне понятно, какие еще альтернативные меры можно было бы принять. Но, возможно, нам удастся найти решение, разрабатывая одну потенциально продуктивную идею. Мы уже отмечали, что необходимы новые, четкие и основанные на данных общественных наук процедуры отчетности, позволяющие обеспечить ответственность государственных служащих перед обществом за реакцию на поступающие к ним предложения.

В контексте таких процедур оказалась бы, по-видимому, эффективной сеть общественных наблюдательных групп, которые осуществляли бы контроль за работой государственных служащих. Возьмем как пример сферу образования. В качестве образовательных программ заинтересованы и хорошо разбираются многие люди – ученики (настоящие или бывшие) и родители, работники и работодатели, преподаватели и исследователи. Следовательно, в этой области накоплен огромный объем экспертных оценок, опыта и готовности к работе. А значит, можно, создать относительно гибкую структуру наблюдательных групп – групп, которые будут заниматься проверкой работы отдельных преподавателей, школ, высших учебных заведений, детских садов и служб профориентации, проверкой деятельности региональных организаций и представителей государственной власти, а также оценкой результатов научно-исследовательской деятельности. Такие группы могли бы контролировать эффективность образовательных стратегий и продуктивность связей между образовательной политикой и другими областями внутренней политики, а также изучать альтернативные варианты развития сферы образования. Наладить систему связей между такими группами было бы довольно легко, и эта система связей могла бы способствовать повышению качества образования на всех уровнях – от отдельного класса и школы до региона и всей страны в целом. Каждому заинтересованному и располагающему свободным временем члену общества следовало бы предоставить возможность наблюдать за работой любого государственного служащего в системе образования – от школьного учителя до министра. Такой наблюдатель не должен иметь права требовать от этих государственных служащих следовать его предложениям (за исключением полагающихся лично ему профессиональных услуг), но он мог бы иметь право заявить о своих взглядах и соображениях как перед данными государственными служащими, так и перед широкой публикой. А государственный служащий, со своей стороны, должен был бы убедить наблюдательные группы в том, что его поведение соответствует по крайней мере одному из оправданных в данной ситуации вариантов. В норме эти процедуры служили бы просто для того, чтобы поддерживать каждого в хорошей форме, и никакого силового вмешательства бы не требовалось. Но даже если бы оно потребовалось, то это вмешательство и перевод служащего на более подходящую ему должность стали бы значительно более простым делом, чем сегодня. Вся система при этом, разумеется, оставалась бы несовершенной – но гораздо более совершенной, чем существующий ныне порядок.

Важно подчеркнуть, что весь этот процесс может осуществляться без участия центрального законодательства; наблюдательные группы могут просто начать встречаться. Когда они наберут достаточный вес в обществе, докажут свою эффективность и станут влиять на общественное мнение и открывать дискуссии по важным проблемам, за ними все признают право голоса, а членов таких групп освободят от их «обычной» работы для выполнения этой важной общественной функции.

Основные возражения против такой системы следующие:

1. У государственных служащих это отнимало бы слишком много времени. Но если учесть огромные издержки от современных систем учета и весьма низкую эффективность государственной службы, то это возражение можно сбросить со счетов.

2. Общественность недостаточно осведомлена и не заинтересована в проведении проверок. В ответ я могу сказать, что в ходе проведения опросов я обнаружил, что общественность отлично информирована и проявляет интерес к таким аспектам деятельности государственной службы, о которых сами государственные служащие даже не имеют представления. Справедливо и то, что публика не всегда осведомлена о других аспектах политики, но это в значительной степени происходит потому, что никто не пытался вынести подобные проблемы на широкое обсуждение. Таким образом, это возражение оказывается на поверку еще одним аргументом в поддержку общественного наблюдения за деятельностью государственных служащих и проведения дебатов на различные темы в данной области.

Необходимость научно-исследовательских разработок, посвященных стратегиям развития

Рассматривая новые критерии, по которым должны оцениваться и отчитываться государственные служащие, мы уже подчеркнули необходимость разработки средств для этой цели и привели доводы в защиту одного из механизмов, который способствовал бы данному процессу – механизму общественного наблюдения за деятельностью государственных служб.

Однако большинство самых серьезных недостатков общественной политики на самом деле не связано с недобросовестностью государственных служащих и с их очевидной неспособностью задаться вопросом, что им нужно для успешного исполнения своих обязанностей. Причины этих недостатков не столь очевидны. Например, тот факт, что около двух третей денег, выделяемых на среднее образование, тратится впустую, является следствием такого положения вещей, когда скрытой (и самой главной) функцией средних школ является выполнение определенной социологической функции, а не собственно предоставление образовательных услуг. А тот факт, что мы продолжали строить высотные здания еще двадцать лет после того, как сама государственная служба показала, что такие здания себя не оправдывают (за исключением некоторых особых случаев), объясняется тем, что местные власти просто не располагали средствами, необходимыми для поддержки исследований в этой области, а также тем, что строительство высотных зданий было связано с иными потребностями государственных служб, такими, как желание сохранить «контроль» над строителями и квартиросъемщиками или стремление архитекторов возводить самим себе памятники, а не строить «заурядные» двухэтажки.

Эти и многие другие примеры показывают, что для выяснения того, в чем именно состоит приемлемая государственная политика, для оценки ее эффективности и объяснения причин, по которым та или иная стратегия терпит неудачу, необходимы адекватные профессиональные исследования. Решения многих наших проблем далеко не очевидны. Более того, не всегда очевидны даже сами проблемы, и уж совсем редки случаи, когда проблема является именно тем, чем она кажется на первый взгляд. Несмотря на то, что после войны учредили множество отделов по научным исследованиям и разработке стратегий развития, этих отделов слишком мало (их было слишком мало и до того, как правительство миссис Тэтчер приступило к их ликвидации, ошибочно полагая, что следует сократить роль государственной службы в обществе). Кроме того, функция таких отделов часто состояла всего-навсего в сборе данных для нужд государственных служащих. Поскольку самой большой проблемой является определение самой проблемы, то роль указанных отделов следует тщательно пересмотреть. Необходимо срочно обсудить задачу установления связей между исследователями и разработчиками стратегий, с одной стороны, и гражданами – с другой. Более подробные сведения по этому вопросу можно найти у Доннисона, (Donnison, 1972), Чернса (Cherns, 1970) и Равена (Raven, 1972, 1975, 1977).

Причины сопротивления деятельности государственных служб

Мы выдвинули в этой главе необычное (и позитивное) представление о государственной службе, и теперь будет полезно перечислить некоторые причины распространенного в настоящее время сопротивления деятельности государственных служб.

Часть этих причин мы уже упомянули, а именно: иррациональность процесса принятия решений; расплывчатость решений и отсутствие их привязки к конкретной ситуации при условии непрописанности правил и недостаточности полномочий участвующих в принятии решения бюрократов; низкий уровень обязательности политических решений и их анонимность; показная беспомощность некоторых государственных служащих; нежелание ряда государственных служащих отвечать за результаты своих действий; склонность государственных служащих перекладывать ответственность друг на друга и избегание личной ответственности за любое решение, которое потенциально может завести дело в тупик; низкая эффективность работы, вызванная тем, что разработка всех трудных решений передается комитетам; низкая эффективность работы, вызванная использованием абсурдных систем финансовых расчетов; отсутствие эффективных связей между различными секторами государственной политики; склонность бюрократов создавать правила, которые теоретически предназначены для того, чтобы удержать отдельные малочисленные группы населения от неэтичного и потенциально деструктивного антиобщественного поведения, а практически сказываются на всех гражданах и влекут за собой всеобщее снижение мотивации, пресечение инициативы и отказ от персональной ответственности. Реализация этих правил и процедур на практике приводит к тому, что на людей смотрят с презрением, отказывая им в признании их добросовестности, обязательности и вообще в способности внести свой вклад в общественную жизнь. Не только подобные процедуры, но и само законодательство часто подталкивает людей к недостойному поведению. Чтобы получить то, что им полагается по праву, люди вынуждены подчиняться унизительной слежке за их жизнью и заниматься самоуничижением. А это убивает в них инициативу, уверенность и веру в свои силы.