Не следует также упускать из виду последствия, вытекающие из различий в определении компетентности преподавателя. Компетентность преподавателя, как и любого другого служащего, в первую очередь зависит от его способности анализировать, понимать и влиять на те социальные процессы, которые в значительной степени определяют его возможности. Представление о том, что преподаватель как гражданин имеет право искать способы влияния на общепринятые убеждения и социальные процессы, но такое влияние не входит в его профессиональные обязанности, в корне неверно, поскольку профессиональная компетентность преподавателя в первую очередь определяется именно этими социальными и гражданскими убеждениями и процессами.
Это краткое изложение некоторых результатов, полученных нами при анализе структуры образования, можно было бы с равным успехом продублировать в отношении других областей: здравоохранения (Klein, 1980, Rose, 1980), жилищно-коммунальных услуг (Raven, 1966) и соцобеспечения (Donnison, 1972), а также в учете того, к каким огромным потерям приводят неудачи в сфере обеспечения подотчетности. Уже отмечался тот факт, что квазиавтономные неправительственные организации обычно тратят больше средств на имитацию отчета перед обществом за свою работу, чем на достижение реальных целей. Но эти затраты не идут ни в какое сравнение со стоимостью мелочной процедуры отчетности и контроля у государственных служащих. Как показали Уокер (Walker, 1961) и Оуэн (Owen, 1981), 25 000 человек проработали в одном центре в течение 30 лет, занимаясь всего-навсего выяснением того, какой из двух претендующих на субсидию фондов, работающих в сфере социального обеспечения, должен будет ее получить. Неспособность контролировать затраты на такую мелочную систему проверки породила одну из самых крупных статей расходов в нашей экономике со времен войны. При этом мы не с состоянии оценить размеры еще более крупных финансовых утечек, «потому что трудно их точно подсчитать».
Необходима новая концепция правительства
Убедившись, что эффективному управлению обобществленной экономикой препятствуют серьезные проблемы, большинство членов нашего общества демонстрирует одну из двух несовместимых – и в равной степени неправильных – реакций. С одной стороны, они призывают найти одного человека в центральном правительстве, который понесет всю ответственность за решение этих проблем. С другой – опасаясь чрезмерного могущества центрального правительства, они выступают за «децентрализацию».
Ни один из этих подходов нельзя признать плодотворным. Причины, которые в прошлом привели к созданию централизованного управления, не имеют отношения к причинам наблюдаемого сегодня роста правительственной активности. Сегодняшняя ситуация в корне отличается от того, что было раньше, и для выполнения стоящих перед обществом задач на самом деле совсем не нужна централизация управления. Как раз наоборот. Ночто действительно необходимо для эффективного управления, так это новое понимание делегирования полномочий, демократии, бюрократии, роли государственного служащего и роли гражданина.
Например, децентрализация правительства – это абсолютно неподходящее решение волнующих нас проблем, потому что, как мы видели, многие из этих проблем могут быть решены только посредством международных соглашений. С другой стороны, ощущение неуверенности в себе, слабости и отчужденности в значительной степени связано с тем, что, голосуя один-единственный раз за пять лет, мы не имеем возможности оперативно выражать свое мнение относительно разнообразных действий правительства, которые заметно влияют на нашу жизнь. Мы обязаны найти способы, позволяющие нам выражать свое мнение о каждой в отдельности инициативе правительства. Мы обязаны найти формы обратной связи, посредством которой могли бы информировать ответственных за принятие решений людей о своем понимании причин неудачи отдельных политических шагов, чтобы те смогли скорректировать свои действия. Мы обязаны прийти к тому, чтобы с каждым гражданином обращались в соответствии с его индивидуальными потребностями и приоритетами, а не терпеть то унизительное единообразие, которое у всех нас ассоциируется с понятием «государственного обеспечения», и которое рассчитано на самый низкий уровень жизни и уже никого не удовлетворяет. Мы обязаны найти способы, позволяющие и помогающие государственным служащим учитывать все значимые потребности и интересы и благодаря этому избегать ограниченных «бюрократических» решений, из-за которых многие питают глубокое отвращение к самой идее бюрократически управляемого общества. Достичь этих целей «возвратом» к рыночной экономике невозможно, так как рыночной экономике никогда не удавалось и не удастся впредь выполнять важнейшие общественные функции.
Чтобы разрешить этот конфликт между потребностью в эффективных методах правительственного вмешательства в социально-экономическое развитие и потребностью эффективного влияния на деятельность самого правительства, нам необходимы радикально новые представления о том, как работает и как должно работать общество, т. е. нужны новые концепции правительства, демократии, бюрократии и гражданства.
Структуры, предназначенные для формирования и проведения в жизнь политических решений
Широко распространено убеждение в том, что структуры бюрократического управления являются (или должны являться) едиными и иерархическими. Однако подобная точка зрения весьма далека от истины. Приведем такой пример: формирование и проведение образовательной политики зависит, как минимум, от действий следующих социальных групп:
– родителей (как главных воспитателей своих детей и как их представителей в школах);
– учеников (и ученических организаций);
– преподавателей (и преподавательских организаций);
– родительской Ассоциации игровых групп;
– школы;
– местных властей в сфере образования;
– Министерства просвещения;
– колледжей;
– университетов;
– студентов (и студенческих организаций);
– служб обучения для взрослых;
– прессы и средств массовой информации;
– органов власти в сфере социальной работы; руководства службы здравоохранения; организаций предпринимателей; аттестационных комиссий.
Таким образом, ни формирование, ни проведение образовательной политики (в любом смысле этого слова) не осуществляется какими-либо иерархическими структурами. Следовательно, для формирования и проведения эффективной политики необходима кооперация всех этих групп – групп с различным территориальным расположением и различной социальной базой. Трудности, которые возникают при попытке решить эту задачу, усугубляются тем, что конфликт между явными и скрытыми функциями образовательной системы, о котором мы уже говорили, действует на эти группы по-разному. Так, ученики гораздо отчетливей, чем преподаватели, осознают латентные, грубо инструментальные функции образовательной системы, связанные с социальной дифференциацией; а социальные работники намного лучше, чем преподаватели, отдают себе отчет в разрушительных и социально опасных последствиях того, что происходит в «образовательных» учреждениях.
Этим, однако, далеко не исчерпываются препятствия, стоящие на пути к согласованию политических действий и эффективной системы их реализации. Даже если мы сосредоточимся только на явной – просветительской и развивающей – функции образовательной системы, сразу же станет очевидно, что адекватная политика в этой области должна предусматривать разнообразие программ и видов деятельности, учитывающих:
– возраст студентов;
– географическую область, где они проживают;
– спектр их способностей и интересов;
– потребности тех социальных структур, в которых они будут жить и работать.
Таким образом, требуется разноплановая и разнообразная политика, которую трудно сформулировать как единое и согласованное целое.
Осуществление образовательной политики также зависит от деятельности многочисленных групп – родителей, школ, колледжей, родительских комитетов, университетов и т. д. При этом эффективность любой из этих групп во многом зависит от действий других групп.
Кроме того, результаты деятельности любого образовательного учреждения существенно зависят от действий других учреждений, не имеющих явных образовательных целей, и, в свою очередь, влияют на эти действия. Так, тюрьма не только служит для того, чтобы справиться с проблемами, которые создает, усугубляет или оставляет без внимания образовательная система, но и сама является частью образовательной системы. Большие проблемы могут возникнуть в системе образования из-за неправильной политики в жилищной сфере, создающей одноклассовые сообщества. Правильная же жилищная политика может выполнять важные социальные и образовательные функции, например, создавая смешанные сообщества, в которых одни люди могут знакомиться с ценностями и образом жизни других людей, или обеспечивая людям возможность перехода в новое сообщество, где они могли бы расти, развиваться и вести удовлетворяющий их образ жизни. Искаженная политика в сфере соцобеспечения может унижать людей и лишать их инициативы, чувства уверенности в себе и способности самостоятельно справляться со своими проблемами.