Согласно ст. 14 и 16 Договора о ЕС законодательные полномочия совместно реализуют Европейский парламент и Совет Европейского союза.
Законодательство ЕС принимается в виде регламентов и директив[16]. Регламент – акт прямого действия, имеющий обязательную
силу для государств – членов ЕС. Директива принимается с целью унификации законодательства государств – членов ЕС. Трансформация норм директивы в законодательство государств – членов ЕС осуществляется с учетом особенностей правовой системы каждого государства.
Как отмечает профессор С.Ю. Кашкин, «одним из основных положений коммунитарного метода, предложенного Ж. Монне, является интеграция как способ решения общественных проблем, так как «объединять Европу не ради одной лишь «высокой идеи», а для того, чтобы сделать лучше жизнь людей независимо от их места жительства и государственной принадлежности»[17].
Известно, что источники права являются внешней формой выражения правовых норм. Так же как и международное право, право ЕС закрепляется в определенных источниках. К документам, имеющим высшую юридическую силу, относят учредительные договоры, которые содержат нормы первичного права. По мнению профессора ЕП. Толстопятенко, «это происходит потому, что учредительные договоры по своей правовой природе являются международными договорами»[18].
Римский договор о ЕЭС 1957 г. и Единый Европейский акт 1986 г. сформировали правовые основы регулирования деятельности кредитных организаций в ЕС. В первую очередь это связано с возможностью создания общего рынка.
Европейское экономическое сообщество прилагало большие усилия для создания общего рынка, что не мешало государствам – членам ЕЭС взаимодействовать между собой на универсальной основе. Об этом говорит принятие так называемой Белой книги Комиссии европейских сообществ 14 июня 1985 г. «О создании внутреннего рынка»[19].
Директива Совета ЕС 73/183/ЕЭС от 28 июня 1973 г. «Об отмене ограничений на право учреждения и право свободного предоставления услуг в отношении самостоятельной деятельности банков и иных финансовых организаций»[20] ознаменовала очередной виток в развитии законодательства ЕС, поскольку ее положениями отменялись имевшиеся ранее ограничения на учреждение и оказание банковских услуг.
Директива 73/183/ЕЭС не предусматривала приведения национального законодательства государств – членов ЕЭС в соответствие с едиными стандартами правового регулирования деятельности кредитных организаций, а всего лишь обеспечивала предоставление национального режима всем европейским кредитным организациям на территории каждого из государств – членов ЕЭС.
12 декабря 1977 г. Совет ЕЭС принял Директиву 77/780/ЕЭС «О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок организации и деятельности кредитных организаций»[21]. Из числа основных положений Директивы следует особо выделить следующие, имеющие принципиальное значение для регулирования деятельности кредитных организаций:
– общее определение кредитной организации (credit institution) как предприятия (undertaking);
– требование всеобщего и обязательного лицензирования (authorization) банковской деятельности;
– введение общих стандартов лицензирования банковской деятельности;
– создание при Комиссии ЕЭС Консультативного комитета органов банковского надзора государств – членов ЕЭС;
– определение понятия обособленного подразделения кредитной организации (branch);
– возможность открытия на территории государств – членов ЕЭС филиалов кредитных организаций третьих стран с согласия соответствующих государств-членов;
– возможность обжалования в суде решений государств-членов по обеспечению координации законодательства, правил и административных положений в соответствии с Директивой.
Следующим этапом формирования общего рынка ЕЭС стало принятие Директивы Совета № 88/361/ЕЭС от 24 июня 1988 г. «О применении ст. 68 Римского договора»[22], которой были сняты оставшиеся ограничения передвижения капитала.
Директива Совета ЕС 89/646/ЕЕС от 15 декабря 1989 г. «О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок создания и деятельности кредитных организаций и внесении изменений в Директиву 77/780/ЕЭС»[23] завершила формирование единого рынка банковских услуг, введя единообразные правила банковского надзора.
Основным достижением Директивы 89/646/ЕЕС стало закрепление принципа признания национальных банковских лицензий государств – членов ЕЭС на всей территории Сообщества. Таким образом, банки, лицензированные в стране своего первоначального местонахождения, получали возможность беспрепятственно осуществлять все виды деятельности, указанные в их лицензиях, в других государствах – членах без обращения за дополнительными разрешениями и лицензиями к компетентным органам государства пребывания. При этом обязанность контролировать кредитные организации была возложена на надзорные органы государства, на территории которых зарегистрированы кредитные организации.
В 1992 г. Советом ЕС была принята очередная Директива, регулирующая порядок осуществления банковской деятельности в ЕЭС. Директивой Совета ЕС 92/6/ЕЕС от 6 апреля 1992 г. «О надзоре за деятельностью кредитных организаций на консолидированной основе»[24] устанавливались принципы и порядок осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций на основе анализа обобщенной финансовой отчетности, включающей данные о деятельности головной кредитной организации, а также ее обособленных подразделений и дочерних банков, действующих на территории различных государств – членов ЕС. При этом в Директиве 92/6/ЕЕС особо закреплялся принцип надзора государства происхождения.
Большое количество источников правового регулирования деятельности кредитных организаций создавало значительные затруднения при их практическом применении. В каждую из банковских директив неоднократно вносились изменения и дополнения, которые усложняли усвоение и толкование текста документов. В связи с необходимостью систематизации положений вторичного права ЕС, регулирующих деятельность кредитных организаций, Советом ЕС и Европейским парламентом было принято решение о кодификации положений ряда банковских директив в рамках единого акта, определяющего порядок создания и деятельности кредитных организаций в Европейском союзе. В целях упрощения применения законодательства ЕС в этой сфере, 20 марта 2000 г. издана Директива 2000/12/ЕЕС «О порядке создания и деятельности кредитных организаций»[25], в которой были собраны и систематизированы положения предшествующих директив, регулирующих общие и специальные вопросы банковской деятельности, а именно:
– Директивы Совета ЕЭС 73/183/ЕЕС от 28 июня 1973 г. «Об отмене ограничений на право учреждения и право свободного предоставления услуг в отношении самостоятельной деятельности банков и иных финансовых организаций»;
– первой Директивы Совета ЕЭС 77/780/ЕЭС от 12 декабря 1977 г. «О координации законов, правил и административных положений, регулирующих порядок создания и деятельности кредитных организаций»;
– второй Директивы Совета ЕЭС 89/646/ЕЭС от 15 декабря 1989 г. «О координации законов, правил и административных положений, регулирующих порядок создания и деятельности кредитных организаций»[26];
– Директивы Совета ЕЭС 89/299/ЕЭС от 17 апреля 1989 г. «О собственных средствах кредитных организаций»[27];
– Директивы Совета ЕЭС 92/6/ЕЭС от 6 апреля 1992 г. «О надзоре за деятельностью кредитных организаций на консолидированной основе»[28];
– Директивы Совета ЕЭС 89/647/ЕЭС от 18 декабря 1989 г. «О коэффициенте платежеспособности кредитных организаций»[29];
– Директивы Совета ЕЭС 92/121/ЕЭС от 21 декабря 1992 г. «О мониторинге и контроле за крупными рисками кредитных организаций»[30].
При этом отдельные нормативные акты ЕС, регулирующие деятельность кредитных организаций, не подверглись кодификации. К числу таких актов можно отнести, например, Директиву Совета ЕЭС 86/635/ЕЭС от 8 декабря 1986 г. «О годовой и консолидированной отчетности банков и иных кредитных организаций»[31], которая содержит особые предписания, регулирующие порядок составления финансовой отчетности кредитных организаций с учетом особенностей бухгалтерского учета и отчетности банков.
В единый свод банковских правил ЕС также не попала Директива 91/308/ЕЕС «О противодействии легализации средств, полученных преступным путем, направленная на предотвращение использования финансовой системы в противозаконных целях»[32].