– улучшение условий жизни и труда приграничных работников.
Следует отметить, что соответствующие правовые основы в Евросоюзе подвергаются постоянным изменениям. Они являются очень важными для политического процесса принятия решений при разработке соответствующих правовых актов. Например, ст. 51 Договора о ЕС (Маастр. ред.) касалась работников, а ст. 235 – других лиц и в частности лиц, занятых самостоятельным трудом70. Договором о ЕС (Амстерд. ред.) были внесены изменения. Несмотря на то, что положение о единогласном принятии решения осталось, была добавлена процедура совместного принятия решения Европейским парламентом.
В Договоре о функционировании Европейского союза общие правовые основы для работников отражены в ст. 48. Статьи учредительных документов Евросоюза (договоров) в европейской доктрине и судебной практике относятся к правовым основам (фр.: bases juridiques; англ.: legal bases). Ссылки на них обязательны в преамбуле каждого правового акта Евросоюза. Отсутствие подобной ссылки или неправильная (неполная) ссылка влечет отмену правового акта Евросоюза71. Совет должен принимать решения единогласно согласно процедуре принятия актов, предусмотренной ст. 29472. Здесь уже речь идет о паритете, так как обычно процедура совместного принятия решения сопровождается процедурой голосования в Совете с принятием решения квалифицированным большинством. Некоторые специалисты полагают, что при таком правовом регулировании дальнейшее развитие законодательства по координации систем социальной защиты будет приостановлено. Совет Евросоюза и Европейский парламент будут взаимно блокировать друг друга.
Статья 48 Договора о функционировании Европейского союза подчеркивает тесную связь между свободой передвижения граждан Союза и координацией систем социальной защиты. Статьи 46 и 48 составляют концептуальное единство. Согласно ст. 48, Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой, принимают в области социального обеспечения меры, необходимые для установления свободного передвижения работников в частности посредством введения системы, которая позволит обеспечить наемным и ненаемным работникам-мигрантам, а также управомоченным лицам следующее:
a) суммирование всех периодов времени, учитываемых согласно различным национальным законодательствам, в целях возникновения и сохранения права на получение социальных выплат, а также с целью исчисления размеров последних;
b) социальные выплаты лицам, проживающим на территориях государств-членов.
Когда член Совета заявляет о том, что предусмотренный проект законодательного акта способен нанести ущерб важным аспектам его системы социального обеспечения, особенно в том, что касается сферы применения, расходов или финансовой структуры, либо негативно сказаться на финансовом равновесии этой системы, он может потребовать передачи вопроса на рассмотрение Европейского совета. В таком случае обычная законодательная процедура приостанавливается. После обсуждения в течение 4 месяцев с момента данного приостановления Европейский совет отправляет проект обратно в Совет, что завершает приостановление обычной законодательной процедуры, либо не предпринимает никаких действий, либо обращается к Европейской комиссии с запросом о представлении нового предложения; в этом случае изначально предложенный акт считается непринятым.
По ст. 46 Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой и после консультации с Европейским экономическим и социальным комитетом, посредством директив или регламентов принимают меры, необходимые для реализации свободного передвижения работников, как оно определено в ст. 45, а именно в следующем порядке.
1. Внутри Союза обеспечивается свободное передвижение работников.
2. Оно предполагает отмену любой дискриминации по признаку национального гражданства между работниками государств-членов в вопросах трудовой деятельности, заработной платы и других условий труда.
3. При соблюдении ограничений, являющихся оправданными по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и общественного здоровья, оно включает в себя право:
a) принимать реально предлагаемую работу;
b) свободно перемещаться с этой целью по территории государств-членов;
c) проживать на территории любого из государств-членов для осуществления там трудовой деятельности в соответствии с законодательными, регламентарными и административными положениями, регулирующими трудовую деятельность национальных работников;
d) при соблюдении условий, которые будут установлены регламентами Европейской комиссии, оставаться на территории государства-члена после завершения трудовой деятельности.
4. Положения данной статьи не подлежат применению к работе в публичной администрации.
Для обеспечения защиты работников-мигрантов в социальной сфере был принят ряд регламентов. Для толкования и устранения пробелов в регулировании используется практика Суда ЕС, которая устраняет косвенную дискриминацию по признаку гражданства.
В деле Ван дер Вин73 Суд ЕС указывал, что регламенты по социальному обеспечению имеют основой ст. 48–51 Договора о ЕЭС, цель которых – обеспечить свободу передвижения наемных работников. Последующие решения Суда ЕС подчеркивают эту мысль74. По делу Петрони75 Суд ЕС указывал, что целью ст. 48–51 является сохранение социальных выплат по социальной защите, которые обеспечивает законодательство отдельных государств-членов, наемному работнику, использующему право на свободу передвижения.
Центральной задачей координационного права является обеспечение равного обращения с гражданами Европейского союза. В соответствии со ст. 18 Договора о функционировании Европейского союза, в сфере применения договоров без ущерба предусмотренным в них специальным положениям запрещается любая дискриминация по признаку национального гражданства.
Европейский парламент и Совет в соответствии с обычной законодательной процедурой могут принимать любые правила в целях запрещения подобной дискриминации.
Ущерб, нанесенный социальным правам граждан-мигрантов, рассматривается как дискриминация по признаку гражданства и является нарушением принципа равного обращения с гражданами Европейского союза.
По различным вопросам социальной политики, перечисленным в ст. 153 Договора о функционировании Европейского союза, Союз вправе устанавливать только поощрительные меры и минимальные предписания. Одну их часть утверждают совместно Европейский парламент и Совет (например, в отношении условий труда), другую принимает единолично Совет (например, по вопросам социального обеспечения и социальной защиты работников). Во втором случае за представителями государств-членов в Совете сохранено право вето. Существующие правовые основы важны при работе по изменениям соответствующего законодательства, а эта работа определяется на уровне Совета.
Следует отметить, что Суд ЕС для аспектов свободы передвижения граждан Союза правовой основой для координации системы социального обеспечения считает также соответствующие раздельные акты Евросоюза76. Правовые основы используются только для граждан Союза, а в отношении граждан третьих государств вопрос о соответствующих правовых основах долгое время оставался нерешенным. Так, Европейская комиссия в первом проекте предусматривала распространение действия Регламента № 1408/71/ЕЭС на граждан третьих государств. Однако на уровне Совета этот вариант Регламента не получил единогласного одобрения77. Только Суд ЕС внес требуемую ясность в отношении этой проблемы. В решении по делу C – 95/99 Суд ЕС указывает, что ЕС не имеет компетенции координировать системы социального обеспечения для граждан третьих стран, например беженцев78. Позднее Регламент № 859/2003/ЕС Совета от 14 мая 2003 г. распространил нормы Регламента № 1408/71/ЕЭС и Регламента № 574/72/ЕЭС на граждан третьих стран, которые не подпадали под его действие только из-за гражданства79. На основе п. 4 ст. 63 Договора о ЕС (Амстерд. ред.), т. е. на основе визовой политики, политики предоставления убежища и миграции, в сферу действия Регламента № 1408/71/ЕЭС были включены граждане третьих стран. Но эти правовые положения действовали при единогласном принятии решений. Дания отказалась от этого регулирования, а Ирландия и Великобритания использовали только право выбора.
Полномочия по координации социального законодательства не вытекают из положений ст. 168 Договора о функционировании Европейского союза. При установлении и осуществлении всех мероприятий и политик Союза должен обеспечиваться высокий уровень защиты здоровья. Союз способствует совместной работе государств-членов в сфере политики здравоохранения, в частности должно быть улучшено взаимодействие органов по здравоохранению в приграничных районах. Но гармонизация национального законодательства в сфере медицинского обеспечения граждан Союза не может основываться на этой норме.