В большинстве случаев в составлении подобных списков ничего плохого нет, просто не нужно путать это с инструментами развития или господдержки. В какой-то мере это даже позитивно, если бы не несколько нюансов.
Во-первых, желающие попасть в подобные списки зачастую тратят на этот процесс необоснованное количество усилий и средств, считая, что это им что-то даст. Как следствие, появление так называемого «инвестиционного патернализма» – мол, мы попали в ваш список приоритетов, начинайте нам помогать и, как говорил тандем Ильфа и Петрова устами тов. О. Бендера, «не учите нас жить, а лучше помогите материально». В общем, примерно через год становится понятно, что практической пользы от этого нет, но потенциально интересный инвестиционный проект тем временем стоит без особого продвижения. А те, кто изначально догадывался о том, что «прописка» в таком списке никакой особой пользы не приносит, стремятся к попаданию в него с иными целями. Ведь после этого своему вышестоящему руководству всегда можно сказать о том, что, дескать, мы предприняли все усилия, подготовили бумаги, попали в список, а они («они» – это обычно власти более вышестоящего уровня) нам теперь не помогают. В большинстве случаев подобное оправдание срабатывает.
Во-вторых, если бы теми, кто является «держателем» соответствующего списка, осуществлялись дальнейшие действия по продвижению тех позиций, которые в нем отражены, тогда от этого мог быть хотя бы какой-то прок. Но для этого проекты должны хотя бы формально попадать в государственные отраслевые стратегические планы развития, чего на моей памяти почти не происходило – не выявлено никакой прямой или даже косвенной взаимосвязи таких документов со списками приоритетов. В большинстве случаев всевозможные списки приоритетных проектов менялись ведомствами так же легко, как и утверждались.
Таким образом, можно сказать, что подобные списки не являются каким-то вредным инструментом по сути. Другое дело, что зачастую они расхолаживают государство, а главное – еще и частных инициаторов, что приводит просто к «зависанию» проектов на некоторое время. Для альтер-эго их инициаторов, наверное, представляет некоторую ценность сам факт получения статуса чьего-то «приоритета», но практически это особого смысла не имеет. Другое дело, что такой статус мог бы быть использован как один из элементов в стратегии GR-продвижения проекта, но на практике такого тоже не случается. Впрочем, прошу не путать это с пиаром «приоритетности», осуществляемой авторами проекта.
Наверное, один из вариантов относительно простого решения – использование опыта ряда других стран, например Индонезии[67], периодически выпускающих официальные национальные бюллетени с перечнем и описанием перспективных ГЧП-проектов. Важно при этом не повторить тех ошибок, которые указаны выше.
Предсказуемость и стратегичность политики государства
Политика государственных органов по привлечению частных инвестиций должна становиться не просто транспарентной, но еще и последовательной, и предсказуемой. Иначе какой прок от транспарентных действий нервного соседа с гранатой, если его действия, конечно, видны, но все равно не знаешь, как он себя поведет в следующее мгновение. А учитывая длительность проекта, вряд ли кто-то захочет такого соседства на следующие пятнадцать – двадцать лет.
Сигналы, транслируемые бизнесу, должны быть четкими и недвусмысленными: «Мы ждем частный бизнес в нижеперечисленных проектах (приложить список), а сами мы, государство, сделаем для них следующее (указать перечень мер и шагов)». Так должно происходить не только в отношении конкретного проекта, чего постепенно удается более или менее добиваться, но и в отношении всего рынка в целом.
Конечно, самый лучший способ добиться к себе доверия – самому «голосовать рублем» в проектах. Но поскольку государство еще и регулятор правил игры на соответствующем рынке, то и возможностей маневра у него больше. Не факт, что прямое софинансирование проектов – лучшая поддержка, которую можно получить от государства. Зачастую корректировка правил игры и регулирования в этой сфере в целом, а также инструменты косвенной поддержки не менее, а иногда и более эффективны. Властям стоит активнее поощрять использование всяческих контрактов на будущую закупку, минимальных гарантий доходности и десятка иных потенциально возможных, но редко используемых инструментов.
Расширяя свое присутствие в проектах, власти могут добиваться более значимых обязательств частной стороны и увеличения участия в проекте.
Возможно, по аналогии с некоторыми иными странами следует стремиться к тому, чтобы, например, расходы на обслуживание автомобильных дорог частными операторами были меньше нормативных при обеспечении аналогичного (или более высокого) качества эксплуатации; технические критерии состояния дорог (наподобие времени, необходимого для уборки мусора, снега и проч.) – более строгими; сроки строительства и объемы капитальных затрат – меньше ожидаемых. Аналогичным образом надо бы начать действовать и в иных инфраструктурных сферах – «социалке», IT, медицине.
Стоит отметить, что к последовательности и стратегичности действий властей относится и известная формула этого рынка: «Передумывать можно, молчать нельзя». Иногда складывается ситуация, при которой государством уже давно скорректированы собственные планы и тот или иной концессионный конкурс давно стоило бы официально закрыть.
Вместе с тем из-за межведомственных противоречий, невозможности официально сформулировать свою позицию без ущерба для собственной репутации власти наносят еще больший урон рынку тем, что просто не информируют его об изменении своих приоритетов, а частные компании продолжают двигаться по проекту, попросту не зная, что государство отказалось от своих намерений и вскоре так или иначе объявит ему о своих планах. Причем не всегда это будет сделано в прямой и недвусмысленной форме. Византийщина процветает даже в этом.
Справедливости ради нужно отметить, что и частный бизнес ведет себя немногим более ответственно. Уведомления о наступлении определенных событий, например из числа тех, о которых следует в обязательном порядке информировать по условиям уже заключенных концессионных соглашений, приходят обычно не в тот момент, когда они наступили, а когда подходит финальный срок на уведомление и обычно уже нет времени для принятия максимально обоснованного совместного решения. Определить, кто «первый начал» лукавить, мало когда представляется возможным.
Регулирование Банка России
На фоне проблем с ликвидностью определенной части российских банков возможность вложиться в относительно низкорискованные контракты, стороной которых является государство, – способ в том числе и минимизации рисков отечественной банковской системы.
«Зашитые» в существо концессий возможности государственной поддержки проектов, в том числе путем предоставления капитальных грантов, дают властям достаточно гибкий инструментарий канализации дополнительной ликвидности в банковскую систему без риска использования ее в спекулятивных операциях и с явным обязательством финансирования именно реального сектора.
Конечно, если бы Банк России по аналогии с описанным ранее устранением проблем с резервированием в концессиях осуществил еще и упрощение регулирования краткосрочного кредитно-банковского инструментария по отношению к таким проектам, например бридж-кредитования, или более сложных банковских инструментов типа синдицированного кредитования, а также некоторых иных механизмов, в том числе тех, которые имеют значение для реструктуризации и рефинансирования кредитов, то было бы отлично, поскольку существенно улучшилось бы положение дел на рынке, в том числе и в части коллективного финансирования проектов.
Налоги и иные стимулы
Зачастую необязательно дополнительно стимулировать участников рынка, необходимо просто деблокировать некоторые ограничения экономической мотивации инвесторов и кредиторов. Одной из мер может быть изменение налогового регулирования. На настоящий момент в интересующей нас сфере оно сконструировано таким образом, что не стимулирует специальным образом инвестиции в инфраструктурные проекты.
Вместе с тем через дилемму, стоит ли снижать налоговую нагрузку для того, чтобы максимизировать объем инвестиций, или не делать этого, проходили и развитые, и развивающиеся страны на разных континентах. Вывод, к которому пришли почти все они (конечно, те из них, где инфраструктура развивается), прост: хочешь массового развития рынка – вводи налоговые послабления хотя бы на инвестиционный этап.
Отдельное количество изменений, которое внесено в концессионное законодательство, гарантирующее неухудшение совокупного налогового окружения проекта, а в случае, если такое все же случится, то прямые «доплаты» со стороны бюджета, только подтверждает факт того, что пусть и очень медленно, но все же мы придерживаемся общепризнанного в мире тренда. Уже сейчас такие изменения в сфере налогового регулирования существенно отличают условия налоговых режимов в такого рода проектах от иных инвестиций.