Финансовой подушки на то, чтобы покрывать полное или значительное финансирование всех проектов, не хватит ни одному институту развития ни в одной стране. А у нас сложилась парадоксальная картина: если финансирование не предоставил ни один спонсор с рынка, то проект объявляется проектом развития и обращается в институты развития. Причем предлагается профинансировать чуть ли не весь проект.
Частные инвесторы не хотят его финансировать по каким причинам? Либо он вообще, как говорится, «не летает», либо их не устраивают чрезмерные риски тех или иных позиций, которые заложены в проект и могут выстрелить. Вот эта часть проекта и является задачей институтов развития. В нашем же случае многие институты развития заняты не тем, чтобы взять на себя часть нерыночных рисков проекта, передав остальное негосударственным спонсорам, а зачастую начинают смотреть на проект как коммерческие структуры. Это в корне обрушает базовую идеологию функционирования любого института развития, а государство, несмотря на произносимые слова, многими своими действиями фактически, наоборот, еще и мотивирует их на ужесточение такой логики поведения.
Основной КПД, который обычно выставляют национальные власти своим институтам развития, – сняв чрезмерные и нерыночные риски, сделать проект таким, чтобы он был интересен частным инвесторам. Таково и есть их основное предназначение.
Это гораздо более рациональный подход и легкоизмеримый итог. Да, и за рубежом бывают политически мотивированные проекты, когда в национальных интересах институты развития финансируют нечто, что не имеет в среднесрочном горизонте экономического итога. Но это, скорее, исключение, только подтверждающее правило.
Такой подход требует внедрения уже на уровне государства гораздо более кастомизированного инструментария развития: револьверные фонды, фонды развития территорий, посевные фонды, финансирующие нулевую стадию проектов, значительное количество разновидностей инфраструктурных ценных бумаг и деривативов, многие иные инструменты проектного финансирования, необходимые для обсуждаемой сферы, и иные подобного рода инструменты, способные снять значительную часть финансовой нагрузки с властей, появятся в случае наличия заинтересованности со стороны регуляторов, которая в первую очередь должна выражаться в создании правил игры, деблокировании нормативных ограничений и «моральной» поддержки при запуске «пилотов».
В каких-то случаях власти должны создавать новые институты, в каких-то – достаточно просто утвердить нормативную базу для появления и нормального функционирования недостающих рынку инструментов.
При этом каждый из новых институтов не должен быть единственным «бурлаком» того или иного проекта. Его задача, подчеркиваю, катализировать процесс, а не быть его основным, тем более единственным спонсором. Так никаких денег не хватит. Эффективность таких структур зависит от того, смогли ли они деблокировать риски и ограничения в проекте так, чтобы рыночные инвесторы смогли его спокойно профинансировать, или нет.
Это, конечно же, не снимает с институтов развития задач по выработке национальной политики в сфере внебюджетного инвестирования в инфраструктуру и ее продвижения. Но и стратегические задачи в той или иной степени также могут быть «оцифрованы» в конкретные проекты.
При корректировке подхода в сторону такой деятельности государство может кратно увеличить эффективность операций своих институтов развития. Ведь они будут озадачены только частичным софинансированием проекта и снятием некоторых рисков, а не решением всех его экономических проблем.
Естественное следствие такой логики в том, что наконец-то удастся существенно расшевелить частный рынок, который сейчас делится на две большие группы: те, кто старается держаться вдалеке от таких проектов, хотя и имеет к ним потенциальный интерес, а также те, кто отлично понимает правила игры и, во многом, занимаясь инвестиционным патернализмом (или, как сказал один мой приятель, «финансовым иждивенчеством»), пытается (в последнее время это удается все реже) получить полное финансирование проекта в институтах развития.
В случае описанной логики развития будет увеличиваться пока небольшая прослойка игроков, находящихся между этими двумя, которая на самом деле умеет эффективно работать в инфраструктурных инвестпроектах и представленная компаниями, всерьез делающими ставку на инвестиции в инфраструктуру.
Еще одним следствием станет развитие логики и инструментария проектного финансирования, которое, будучи отработанным в инфраструктуре, а это одна из самых креативных для проектного финансирования сфер, неминуемо распространится на иные секторы отечественной экономики.
Обмен негативным опытом и элементы доверия
В целях дальнейшего разогрева рынка внебюджетных инвестиций в инфраструктуру весьма важно уделять повышенное внимание таким вопросам, как информационная открытость действий государства, связи с инвесторами и продвижение как отдельных проектов, так и рынка проектов ГЧП в широком смысле этого слова.
Косвенным эффектом подобных шагов со стороны властей будет факт того, что различные министерства и ведомства, еще не вовлеченные в подобного рода проекты, не только смогут оценить преимущества, полученные «смежниками» – госорганами, но и избежать тех ошибок, которые были уже сделаны до них. Ведь не секрет, что многие министерства и ведомства даже и не знают, что инструментарий ГЧП может быть применен к их потребностям. А те из них, кто постепенно в этом разбирается и встает на этот путь, повторяет многие ошибки из числа тех, что в массовом порядке уже были совершены до них. В этом смысле обмен негативным опытом по проектам может быть даже более полезен, чем тиражирование знаний позитивных.
Кроме прочего, прозрачность и понятность действий сторон – элемент того самого повышения доверия между бизнесом и властью, о котором еще не писал только ленивый журналист. И работа по повышению этого пресловутого доверия – ежедневный и многогранный труд.
Например, сайт тайваньского госагентства по ГЧП содержит постоянно обновляемые и пополняемые подробные перечни и описания предлагаемых инвесторам нескольких десятков проектов, организуемых на уровне страны и отдельных районов и муниципалитетов, сгруппированных по видам, с четкими инструкциями для инвесторов, информацией о статусе и состоянии, контактах, возможностях поучаствовать в них и прочей полезной информацией. Но при этом список проектов не является закрытым, выполняя не только информационную функцию, но и являясь своеобразной витриной того, как именно необходимо структурировать проекты.
Списки доступных проектов
В России ничего подобного пока нет. Но уже существует другой перекос. Неоднократно различные госорганы пытались составить список проектов ГЧП, который они хотят предложить рынку. При этом большая часть подобных списков делалась неопытными исполнителями, заказывалась госорганами, которые не имели опыта в подобных проектах, поэтому не могли оценить итоговое качество того, что им было представлено. А ведь для соответствующих госорганов это должен был быть первый, хотя в ряде случаев и не необходимый, шаг к внебюджетным инвестициям в подведомственную им сферу. Большая часть «структурирования» подобных проектов создавалась в кабинетно-теоретическом формате, а итоги не выдерживали никакой критики. Подтверждением служит факт того, что практически никакие проекты из подобных «списков» не были реализованы на практике.
А вот те госорганы, которые уже накопили качественный и успешный опыт реализации проектов, только сейчас начинают формировать свои листы приоритетных проектов, но одновременно «с широко открытыми глазами» относятся к тем проектам, которые приходят к ним по инициативе частного бизнеса, не возводя свои списки приоритетов в ранг иконы.
Это не означает, что этого не нужно делать вовсе. Как раз наоборот. Просто качество подобной работы должно быть кратно увеличено.
Все попытки составления таких списков неопытными исполнителями строятся на фундаментальной предпосылке о том, что существуют некие типовые проекты ГЧП, которые достаточно описать – и инвесторы придут сами. Но попытки типизировать что-то на фоне отсутствия собственной практики того или иного госоргана в этой сфере или его нежелания воспользоваться опытом «смежников» приведут, наоборот, к приостановке инвестиционного процесса в той или иной сфере. Произойдет как в случае с утверждением типовых концессионных соглашений.
Типовые проекты и документы
В свое время правительство России утвердило порядка десятка типовых концессионных соглашений в различных сферах. Аргументировался этот шаг исключительно желанием облегчить мытарства частных инвесторов и соответствующих отраслевых госорганов. Что было следствием? Верно: утверждение подобных типовых соглашений здорово притормозило развитие рынка на последующие пару лет.