И это происходит несмотря на то, что такая же конструкция, кстати, используется в законодательстве ряда стран. Вместе с тем, когда отечественные проекты попадают на стол к менеджерам, представляющим иностранных инвесторов, напротив позиции «Покрытие валютного риска» они ставят галочку в графе «Нет», и шансы на зарубежное соинвестирование в этот момент катастрофически падают. Приходится предпринимать сверхусилия для того, чтобы «вытащить проект из корзины» и объяснить им все вышеописанные детали. На вопрос о защите от валютного риска они могут написать только «да» или «нет», а позиции «в большинстве своем “да”, но называется по-другому» просто не существует в доступных им вариантах ответов.
Стоит большого усердия заставить их услышать, понять, принять и начинать продвигать внутри своих организаций подобную позицию. А вот отечественные инвесторы, которые в свое время «ушли» в иностранные валюты, относительно быстро понимают подобную конструкцию.
Опыт 2014 г. и предыдущих лет показывает, что «Особые обстоятельства», естественно при условии их грамотного математического, инвестиционного и правового конструирования, работают и могут в значительной степени перекрыть риск даже существенных колебаний валютного курса.
Снова о «квалифицированных заказчиках» и участниках
Набившая оскомину проблема, называемая «риском квалифицированного заказчика», существенно ограничивает возможности развития рынка. Для того чтобы сделать качественный проект инвестиций в инфраструктуру, пользующийся популярностью на рынке, необходимо, чтобы не только будущие конкурсанты были готовы к участию в проекте.
Важнейшим вопросом является квалификация инициатора будущего проекта и государственного органа, который объявляет конкурс ГЧП. Эти два амплуа могут совпадать, а могут и разниться, но в любом случае умение готовить, объявлять и сопровождать конкурсы и проекты чрезвычайно важно для успешного размещения проекта на рынке.
И недостаточность такого опыта как в государственной, так и в частной среде – один из важнейших блокираторов рынка на настоящий момент. Проблема квалификации заказчика, его умения работать с такими непростыми материями, как проектное финансирование и ГЧП, весьма значительно ограничивает количественный рост проектов, выносимых на рынок. Публичной стороне предстоит многое сделать перед тем, как инвестиционный проект приобретет форму проекта. И если не иметь опыта или как минимум знаний о том, что, как и в какой последовательности предстоит сделать, то зачастую ничего и не делается.
Значительное количество проектов, востребованных рынком, «заперто» на региональном и муниципальном уровнях. Проблема «квалифицированного заказчика» особенно остро стоит в этом секторе.
Хотя во многом настороженное поведение властей соответствующего уровня вызвано не только тем, что они не всегда обладают достаточными навыками для запуска подобных проектов, но и тем, что все последние относительно тучные годы инициатива в данной сфере особо не поощрялась ввиду отсутствия в большинстве региональных бюджетов проблемы «бюджетной недостаточности», а если таковая появлялась, то более простым шагом было обращение к федеральному центру с просьбой о выделении дополнительного финансирования.
Есть, конечно, столь существенные успехи и неплохо сделанные проекты, что они внушают значительный оптимизм в размышления о развитии регионального и местного рынков инфраструктурных проектов. Но в большинстве случаев неумение значительной части региональных властей заниматься реализацией проектов ГЧП примерно соответствует общему уровню их нежелания проявлять любую инициативу, выходящую за лекала привычных форм деятельности.
Во многом такой паттерн поведения является следствием реализации федеральной стратегии управления страной последних десяти лет. В результате целенаправленных действий федеральных властей большинство регионов не столько лишилось самого права принятия самостоятельных решений, сколько отучилось – иногда добровольно, иногда принудительно – это делать самостоятельно.
ГЧП же, как и иные формы инвестиций в инфраструктуру, наоборот, предполагают проявление значительной активности всеми задействованными в потенциальном проекте сторонами. Но за предыдущие годы большинством региональных администраций не накоплен такой опыт, который бы позволял говорить о формировании «квалифицированного заказчика». И упомянутые мной отличные примеры исключений, хотя их и немало, только подтверждают общее правило.
Судя по всему, на федеральном уровне происходят определенные подвижки в понимании необходимости изменения системы управления. Лидеры страны постоянно и много говорят о необходимости проявления большей инициативы, привлечения внебюджетных инвестиций в государственную собственность, развития ГЧП.
Реальное же изменение ситуации зависит от того, насколько быстро региональные власти, а ведь именно они являются «держателями» большинства возможностей по стартапу проектов, смогут накопить в своих стенах экспертизу по реализации такого рода проектов. Речь не идет даже о том, что они смогут делать все самостоятельно, – это слишком долгий процесс накопления навыков. Но для того чтобы они хотя бы могли успешно управлять поставщиками услуг по структурированию проекта или качественно ассистировать инвестиционным подрядчикам, реализующим проект под ключ, им необходим хотя бы «гигиенический» минимум навыков в такого рода проектах.
На муниципальном уровне положение дел примерно такое же. А вот на федеральном – ситуация гораздо более пестрая и неоднородная. Есть сферы, регуляторы в которых и вовсе не представляют, что можно было бы реализовывать проекты внебюджетных инвестиций. Они даже об этом не задумывались.
И, кстати, это еще не самая плохая картина. Некоторые федеральные ведомства проанализировали, как они считают, ситуацию с ГЧП и полагают, что вот именно к ним-то оно точно не имеет отношения. И мало кого смущает, что анализ осуществлялся одними неспециалистами совместно с другими неспециалистами. В итоге таких дискуссий ведомства приходят к выводу о том, что именно к их деятельности возможности разных форм ГЧП неприменимы. Несмотря на то что в большинстве случаев подобный анализ оказывается неверен, он становится практически официальной позицией соответствующих представителей ведомств.
Одновременно с этим на федеральном уровне существует и иная группа – те, кто весьма неплохо разбирается в том, как устроены проекты ГЧП и как их запускать и «пилотировать», привлекая значительное количество внебюджетных инвестиций в создание государственной же инфраструктуры. Кто-то же вложил те самые «более $25 млрд», признаваемые официальными властями частными инвестициями в проекты ГЧП. В основном, конечно, речь идет в первую очередь о представителях транспортной индустрии. Надо признать, что в некоторых из федеральных структур, отвечающих за различные виды транспорта, проблема «квалифицированного заказчика» стоит существенно менее остро.
Государственная политика может и должна заключаться в том, чтобы организовать вертикальный (от федералов в регионы и муниципалитеты) и горизонтальный (между разными федеральными органами) обмен знаниями, опытом, наработками схем и моделей. Только в таком случае может быть ускорено развитие рынка инвестиций в инфраструктуру посредством распространения знаний от более «квалифицированных заказчиков» к менее квалифицированным.
Не стоит, однако, считать, что проблема «квалзака»[69] касается только государственных и муниципальных органов. Не менее остро она стоит и перед частной стороной. В большинстве случаев отечественные частные компании не обладают детальными знаниями о форматах инвестиционных проектов ГЧП, неверно оценивают различные детали, составляющие структуру проектов, находясь в конечном счете в плену заблуждений как в отношении особенностей рынка в целом, так и содержания конкретных потенциальных проектов.
Потому-то в орбиту государственной политики, стимулирующей обмен знаниями от более продвинутых участников рынка к менее продвинутым, в обязательном порядке стоит включить и частные компании. Причем не только отечественные, но и иностранные. У последних, правда, другая проблема: имея и аппетит к отечественной инфраструктуре, и умение работать в различных форматах ГЧП, они не вполне точно ориентируются в отечественных законодательных и практических нюансах подобных проектов.
В итоге в стране сложился в последние годы некоторый перекос, который редко наблюдался в сопоставимых по уровню развития рынка странах. Часть государственных органов категорически отрицала ГЧП, часть успешно применяла, а представители бизнеса, которые по идее должны были быть локомотивом запуска новых проектов, особой инициативы не проявляли, находясь в фарватере наиболее продвинутой части чиновников, но при этом так и не сформировали в большинстве случаев внутренних подразделений, умеющих качественно работать с инструментарием ГЧП.