Раньше различные совещания, на которых кто-то начинал проповедовать такой продвинутый подход, вообще заканчивались на первых словах, когда сравнивалась сиюминутная обманчивая дешевизна с общей стоимостью владения и распоряжения. Теперь же, по крайней мере иногда, начинает происходить реальное обсуждение деталей.
В инфраструктурных инвестиционных проектах мы все время пытаемся обойти объективное правило экономики, которое отлично сформулировал Рокфеллер: «Процентов не получить, не положив в банк основную сумму». И борьба между теорией ухудшающегося выбора и моделями ОСВР тому наглядный пример. Но хорошо, что хотя бы борьба началась в последние годы, раньше и этого не было. Значит, скоро будут и первые победы. Не может же у нас ОСВР вечно проигрывать теории ухудшающегося выбора.
Итак, если сравнивать ОСВР с прямой бюджетной закупкой, реализуемой тоже в формате ОСВР, то шансов на то, чтобы сделать все правильно, не очень-то и много.
Но тут и поднимается снова вопрос о ГЧП, поскольку он позволяет убрать проблему того, что государство заплатит больше на начальном этапе проекта. Как мы понимаем, в рамках проекта ГЧП платежи могут быть распределены таким образом, что стартовые инвестиции со стороны государства были бы немногим больше или такими же, как и в случае с обычной закупкой. В некоторых же случаях и вовсе меньше.
Получается, что в том случае, если финансовое моделирование по ОСВР совмещать с форматом ГЧП при реализации проектов, такой подход становится гораздо более полезным и экономически эффективным для государства.
Кроме того, он и для частных сторон эффективнее, поскольку именно ОСВР может помочь в том, чтобы сделать комплексную, а не логически разорванную финансовую модель. То есть оценить элементы, на которых можно экономить, более равномерно распределить расходы и доходы, скорректировать кредитную политику, рассчитать сроки службы объектов и в том числе за счет этого оптимизировать расходы.
Привлечение частного партнера в проект, относящийся к государственным задачам, только укрепляет необходимость осуществления детальных расчетов в формате ОСВР. Расчеты, произведенные именно так, позволяют проанализировать и наиболее проблемные вопросы проекта, и его нюансы. Как мы говорили ранее, чем более точная модель, тем более экономически привлекательное предложение может сделать частный сектор государственному. В противном случае привлекательность снижается прямо пропорционально уровню детализации, сделанному в финансовом анализе проекта.
ОСВР в новых проектах и действующих
Неверно предполагать, что расчеты в формате ОСВР возможны только в том случае, когда речь идет о старте нового проекта и создании нового объекта. Противники такого универсального подхода обычно утверждают, что невозможно точно установить, сколько уже было потрачено на создание и эксплуатацию объекта к текущему моменту, поэтому расчет по методике ОСВР не будет полным.
Согласен с такой постановкой вопроса, но полагаю, что все-таки эта дискуссия носит в основном теоретический характер, не представляя особого интереса для тех, кто голосует инвестиционным рублем за применение моделей ОСВР в конкретных проектах brownfield[52].
Обычно достаточно определить расчетную точку отсечения, являющуюся стартовой для начала реализации инвестиционного проекта. Самый простой и зачастую самый эффективный вариант – рассчитать общую стоимость владения и распоряжения уже существующим объектом начиная с даты будущего инвестиционного конкурса.
ОСВР: финансовая модель и стадии контракта
На практике часто происходит путаница между экономическим существом расчетов – собственно ОСВР и их формальным контрактным оформлением – какие части общей стоимости будут отражены в инвестиционном контракте.
Кто-то считает, что раз расчеты по модели ОСВР затрагивают все стадии владения и распоряжения объектом проекта, то и инвестиционный контракт должен включать в себя все эти стадии. А если контракт короче, то и нет необходимости рассчитывать ОСВР.
Это одно из фундаментальных заблуждений при формировании финансовой модели. Дело в том, что считать ОСВР необходимо для того, чтобы в первую очередь располагать полной картиной текущих и будущих расходов по проекту, кто бы ни был «хозяином» объекта или проекта сейчас или в будущем. Это необходимо для принятия в том числе и управленческих решений по проекту.
Одно из первых таких решений обычно состоит в том, чтобы определить, какие этапы функционирования объекта проекта будут переданы частному партнеру и каким образом они будут соотнесены с интересами публичной стороны. Она же по-прежнему несет на себе нагрузку ОСВР в полном объеме в тех частях, что еще или уже не вошли в состав проекта.
Если мост передан в концессию, а подходы к нему – лишь частично, то остальная их часть остается заботой властей. Если ВПП передана в концессию на стадии реконструкции и эксплуатации, то, значит, власти до этого ее построили, а после окончания срока инвестпроекта его или продлят, или государство будет ее потом реконструировать или утилизировать.
Таким образом, совершенно необязательно, чтобы инвестиционный контракт, разыгрываемый на конкурсе или вне конкурса, покрывал все стадии существования объекта. Финансовая модель жизненного цикла объекта не всегда равна (а в большинстве случаев и вовсе не равна) финансовой модели инвестиционного контракта.
ОСВР объекта рассчитывается на весь жизненный цикл его существования. А вот инвестиционный контракт может быть заключен, например, на стадию эксплуатации и строительства. Или реконструкцию и строительство. Или же только операторство, или только эксплуатацию.
В таком случае рассчитать ОСВР необходимо для того, чтобы для начала решить, годится ли тот или иной проект для реализации в формате ГЧП. А потом «вынуть» из ОСВР соответствующие стадии и переложить их в основу финансово-экономического содержания инвестиционного контракта с частной стороной. Вопреки сложившемуся мнению необязательно все стадии реального существования того или иного объекта или проекта перекладывать в структуру самого соглашения, описывающего проект. Зачастую достаточно одной или нескольких. Но для того чтобы сделать это максимально точно, необходимо иметь на руках максимально полный или близкий к тому расчет ОСВР.
Например, в большинстве случаев предметом инвестиционного контракта не является стадия утилизации или консервации объекта соглашения. Если жизненный цикл того или иного объекта составляет лет тридцать – сорок, то контракт вполне может быть заключен на период двадцать лет.
От чего это зависит? Обычно от принимаемых инициатором стартапа проекта и «держателем» инфраструктуры управленческих решений. Может быть принято решение о том, что проект начинается со стадии проектирования, но заканчивается на стадии первого капитального ремонта. А может быть наоборот: в структуру проекта входят и проектирование, и стройка, и текущий и капитальный ремонт, и неоднократная замена морально устаревающего оборудования, и иные этапы жизненного цикла. Но он, положим, заканчивается до стадии утилизации. Собственно, пока в нашей стране не заключалось значимых контрактов в сфере ГЧП, которые включали бы в себя стадию полной утилизации.
Причин несколько. Во-первых, не в каждой сфере существует предложение от бизнеса, который готов взять на себя подобные задачи. Во-вторых, утилизация инфраструктурных объектов кажется настолько отдаленной перспективой, что в целях ускорения запуска проектов этой частью предпочитают пренебрегать. В-третьих, весьма непросто произвести расчет стоимости утилизационной стадии. Существует еще ряд резонов более мелкого уровня, но перечисленные, пожалуй, ключевые.
Жизненный цикл, ОСВР и содержание контрактов
Возникающие вопросы о том, что же такое жизненный цикл объекта или объектов, составляющих проект, как он соотносится с общей стоимостью владения и распоряжения, какова контрактная модель оформления инвестиций в различного рода проекты, обычно сеют смуту в умах. Но на практике они могут быть сняты следующим образом.
Жизненный цикл объектов, составляющих проект, – это срок их создания, функционирования, реконструкции и утилизации, предусмотренный объективными обстоятельствами. К ним могут быть отнесены, например, физические свойства. Не может же вокзал функционировать лет сто. Хотя если он отнесен к объектам культурно-исторического наследия, то и снести его нельзя, но нужно реконструировать.
Кроме физических свойств объектов, к объективным обстоятельствам могут быть отнесены различного рода регулятивы, устанавливаемые властями. Думаю, что уже никто не вспомнит, почему капитальный ремонт автомобильного мостового перехода в условиях Cевера надлежит проводить, по-моему, через 14 лет. Но не выполнять такие правила, установленные еще в советские времена, невозможно, поэтому они, безусловно, учитываются при расчете жизненного цикла моста как период предобусловленного (по сути, не зависящего от физического состояния) капитального ремонта. И не предполагалось в то время, когда вводился этот норматив, что появятся новые технологии, которые позволят увеличить этот период в полтора-два раза.