В контексте теории ухудшающегося выбора может приниматься одно из двух неверных решений. Во-первых, принимается решение исходя из текущей минимальной цены. При этом в жертву приносятся повышенные, иногда кратно, расходы на содержание и эксплуатацию объектов проекта в будущем.
Во-вторых, еще раньше зачастую принимается неверное решение о том, что вообще нужно создавать объект или создавать его именно с такими характеристиками.
Какова разумная логика создания в одном из отдаленных районов огромнейшего спортивного комплекса стоимостью три сотни миллионов долларов? Или роддома за почти 20 млрд рублей. Кто-то вообще анализировал, насколько это необходимо? Ведь количество людей, живущих в ареале доступности этих объектов, таково, что даже если они все вдруг решат сначала пойти на каток, а потом поехать в роддом (ну или наоборот), да еще и пригласить свою родню из соседних регионов, то, скорее всего, в этих зданиях они даже не столкнутся друг с другом. Но оснований для того, чтобы они все туда поехали, не просматривается: качественное профессиональное управление услугами на этих объектах не заложено в расчеты по проекту. Но и при желании все-таки добраться, например, до спорткомплекса могут быть проблемы. Обеспеченность транспортной доступностью такова, что просто невозможно добраться до этого объекта. Выходит, что заполняемость его будет еще меньше.
Аргумент, высказываемый мне губернатором, – развитие детского и юношеского спорта на территории. Допустим. Коллеги из инвестиционной компании подготовили расчет, который наглядно показывает, что если сложить по модели общей стоимости владения и распоряжения (ОСВР) все расходы, которые понесет регион в обозримой перспективе, то можно было бы отобрать всех молодых спортсменов региона, а не только лучших. Более того, их можно было бы постоянно возить чартерами, обеспечивая оплату школы, проживания, спортивных тренировок, инвентаря, периодических перелетов к родителям или родителей к ним.
При этом заниматься спортом в таком случае им пришлось бы в Сочи, Крыму или на Лазурном Берегу (правда, тогда жить не на первой линии). Но и это еще не все. На оставшиеся средства можно было бы построить пять с половиной детских садов на территории района.
В итоге, по теории ухудшающегося выбора, сначала было принято решение делать вообще объект с такими характеристиками, а потом еще и отобрать исполнителя с наименьшей заявленной ценой.
В контексте инвестиций в инфраструктурные проекты все больше понимания, что нужно не просто «купить» проект или объект, а еще и сделать это правильно, чтобы не оказаться в дальнейшем заложником его содержания. Для этого важно, во-первых, обеспечить реальную конкуренцию между проектами. Выбирать лучшие из тех, что есть. Проводить реальное сравнение между подготовленными проектами, оценивая их эффективность по отношению друг к другу. Тем самым обеспечивается настоящая конкуренция и, соответственно, эффективность выбора между теми из них, кто вступил в гонку за средства бюджета, за средства инвесторов, за наиболее эффективных исполнителей.
Но одновременно с этим стоит сравнивать не только проекты, вышедшие на «забег», но и те, которые по каким-то причинам еще не прошли стадию формирования и не попали в поле зрения властей или крупных игроков. Хотя также согласен и с тем, что некоторые проекты не стоит слишком долго ждать.
К тому же, и это не менее важно, стоит рассчитывать реальную полную стоимость проекта, который выносится на рынок. Если действовать не в рамках теории ухудшающегося выбора, то какой смысл лукавить и оперировать неточными данными? Они не дают возможности сделать однозначные выводы о том, какова реальная стоимость создания и владения тем или иным объектом или проектом.
Общая стоимость владения и распоряжения
В противовес теории ухудшающегося выбора за рубежом используется иной подход. Суть его состоит в том, что первоначально осуществляется моделирование проекта на основании общей стоимости владения и распоряжения объектом. То есть оценивается полный объем средств, необходимый на весь срок службы объекта.
В России подобная практика тоже постепенно появляется, поскольку в некоторых проектах уже делались расчеты таким образом, чтобы анализировать предложения, которые оказывались наиболее дешевыми в долгосрочной перспективе, а не в пределах одного бюджетного цикла. Ведь если в рамках традиционного подхода не производился расчет полной совокупности затрат, то это не означает, что они и вовсе отсутствуют. Они есть, их просто откладывали на потом, признавая «условно несуществующими» при финансовом моделировании. Или учитывали слишком упрощенно. От такого подхода и рождается инфраструктура, содержание которой стоит в десятки раз больше, чем расходы на ее создание.
В том же случае, если расчет производится по модели ОСВР, учитываются все стадии и все расходы на владение и распоряжение объектом: проектирование, строительство, поставка оборудования, текущий ремонт, замена оборудования, капитальный ремонт, операторство, эксплуатация, консервирование или утилизация.
ОСВР: утилизация или замена объекта
Важный аспект, на котором стоит акцентировать внимание отдельно, – включение в модель ОСВР утилизационной стадии. И правда, пришедшая в итоге в негодность взлетно-посадочная полоса или больница ведь не испарится в воздухе в реальной жизни вне зависимости от того, что будет написано в документах, изначально описывающих модель проекта. Их необходимо будет или утилизировать, или, как говорит один из моих коллег, «втихаря утилизировать бездействием». Фактически – банально забросить. Но не с каждым объектом можно так поступить, просто выведя его из эксплуатации.
Кроме того, некоторые проекты не могут быть завершены. Практически они заменяются на другие. Как можно, например, завершить, предположим, проект по мониторингу промышленной безопасности отечественных предприятий? Это означает, что мониторинг прекращается? Нет. Он или продолжается в рамках нового проекта ГЧП, или эта функция снова становится прямой бюджетной инвестицией. В итоге просчитать момент окончания проекта (в широком смысле этого слова, а не инвестпроекта) путем его завершения или утилизации становится весьма непростой задачей.
Сложность расчета такого хеппи-энда является одной из причин, почему ОСВР так медленно набирает обороны у нас в стране. Она позволяет выяснить правду и провести реальные расчеты, но зачастую для этого стоит предпринять дополнительные усилия, а кроме того, вскрывшаяся правда может ведь и поставить крест на каком-то проекте, а за ним наверняка стоят те или иные интересанты.
Эффективность ОСВР в проектах ГЧП
Другая проблема в том, что существует слишком много кругов, которые не расположены показывать расчеты по модели ОСВР, поскольку в таком случае будет труднее лоббировать прямые государственные закупки в противовес ГЧП. Да и собственно бюджетные закупки станут гораздо более транспарентными, что тоже не всем выгодно.
Формально расчеты по методике ОСВР выглядят так, что государству предлагается с самого начала заплатить больше, чтобы потом потратить меньше. Это явно выглядит не очень заманчиво с точки зрения краткосрочных интересов государства и сложно объяснимо конкретным чиновникам, которым необходимо выполнять план по освоению и вводу чего-нибудь.
Представляете себе заместителя министра или министра, который приходит к своему руководству в Белом доме и говорит, что на какой-то объект, который раньше рассчитывался как стоящий 10 млрд рублей, теперь предлагается утвердить 50 млрд? И это ничего, что первоначальная стоимость была рассчитана по минимальной цене, а он лишь предлагает взглянуть на реальные цифры.
Аудиенция закончится очень быстро. Он даже не успеет сказать, что прямые бенефиты государства составят еще 50 млрд рублей и еще примерно столько же – косвенные. И вообще, он-то не предлагает тратить даже десять, а ему нужно утвердить честные пятьдесят, чтобы отыграть эффективный инвестиционный конкурс. Государство, мол, потратит даже не десять, а пять, остальное вложат частники. Главное – отыграть не просто стадию стройки, а еще несколько сразу, чтобы частная сторона была мотивирована не на минимальную цену, а на наибольшую эффективность совокупных расходов по проекту. Мол, зачем им экономить на стройке и давать нам плохой результат, если им же потом еще и эксплуатировать объект. И вот посмотрите: у нас есть совокупные расчеты общей стоимости владения и распоряжения объектом. Давайте не будем себя обманывать, это же реальные расходы государства, от них никуда не деться. Даже если мы закроем глаза и посчитаем, что этого всего не существует, то они никуда не исчезнут.
Раньше различные совещания, на которых кто-то начинал проповедовать такой продвинутый подход, вообще заканчивались на первых словах, когда сравнивалась сиюминутная обманчивая дешевизна с общей стоимостью владения и распоряжения. Теперь же, по крайней мере иногда, начинает происходить реальное обсуждение деталей.