При достаточном внимании к историческим, тематическим и конкретным исследованиям налицо острый недостаток концептуального осмысления практики использования экономических и финансовых инструментов для государственного управления. Отдавая должное ранним прозрениям Сьюзен Стрендж, укажем, что работа Дэвида Болдуина «Экономическое государственное управление» (1985) остается едва ли не единственной попыткой изменить такое положение дел. Своей первоочередной задачей Болдуин полагал «осмыслить осмысление экономического государственного управления»; с этой целью он тщательно изучил двойные стандарты и интеллектуальные барьеры, которые мешают четкому политическому осознанию геоэкономических методов. Его выводы, которым уже тридцать лет, остаются актуальными по сей день[45]. Но Болдуин не столько стремился понять, как государства используют эти методы и приемы, сколько обозначить данные методы и приемы как «более полезные, чем представляется [господствующему] расхожему мнению»; свое стремление он подкрепил анализом ряда исторических примеров из числа экономических санкций, а также важными примерами из сфер торговли и международной помощи[46]. Он не касался вопроса, являлись ли эти методы регулярными или эффективными в применении для практиков внешней политики тех дней, и не пытался расширить рамки исследования и оценить вызовы, стоящие перед творцами внешней политики.
Со времен публикации работы Болдуина новых книг на эту тему почти не появлялось, о чем с сожалением пишут комментаторы – Добсон, Уолтер Рассел Мид, Хуан Сарате, Роберт Зеллик и другие[47]. До поры это относительное пренебрежение казалось прискорбным, но допустимым, однако сегодня ситуация выглядит совершенно иначе. Экономические рычаги государственного управления получили широкое распространение, их используют некоторые наиболее могущественные страны мира, и потому следует признать и попытаться составить четкое представление об этом феномене. Впрочем, в конечном счете дефиниции – вовсе не главное. Во многом понимание того, что такое геоэкономика, определяется обретением способности задуматься об этом. Поэтому полезно дополнить наше определение несколькими уточнениями.
Пункт 1Геоэкономика отличается от геополитики.Вместо того чтобы сосредоточиться на экономике как средстве достижения геополитических целей, некоторые определения геоэкономики переворачивают это отношение причины и следствия, подчеркивая, что страны могут использовать военные или геополитические мускулы (так называемую «жесткую силу») для обеспечения позитивных экономических результатов[48]. Это, несомненно, важное обстоятельство, но оно куда важнее для очередного труда по геополитике, чем для книги по геоэкономике. Когда речь заходит о классификации различных форм государственного управления, мы должны ориентироваться на средства, а не на цели. Ведь, как объяснял Дэвид Болдуин, «бомбардировку библиотек не называют культурной войной; бомбардировка жилых домов не считается войной против жилья; бомбардировку ядерных реакторов не называют ядерной войной, а бомбардировку заводов и фабрик не следует именовать экономической войной»[49].
Действительно, наблюдается тенденция трактовать геополитику и геоэкономику как синонимы. Эти два явления, безусловно, взаимосвязаны, но их все-таки следует различать[50]. Отчасти проблема заключается в том, что, как и в случае геоэкономики, не существует единого, общепринятого определения геополитики; более того, данный термин применяется даже шире и бессистемнее, чем термин «геоэкономика». Если следовать одному из самых популярных и часто цитируемых определений, геополитика есть метод анализа внешней политики, который стремится истолковать, объяснить и предсказать международное политическое поведение прежде всего с точки зрения географических переменных[51]. Другие, более общие определения обычно фокусируются на взаимодействии политики и территорий – то есть на искусстве и практике использования политической власти на конкретной территории[52].
Если сформулировать иначе, геополитика представляет собой набор допущений о том, как государству следует осуществлять власть над той или иной территорией (что составляет эту власть, каким образом она возрастает или увядает). То же самое верно в отношении геоэкономики, как мы определяем последнюю в данной книге. Но большинство геополитических исследований обыкновенно объясняет и предсказывает применение государственной власти посредством целого ряда географических факторов (территория, население, экономические показатели, природные ресурсы, военный потенциал и т. д.)[53]. Геоэкономика, на наш взгляд, должна предлагать «параллельную» картину того, как государство набирает и осуществляет свою власть – посредством экономических, а не географических факторов.
Исходя из такого понимания, использование военной силы для достижения экономических целей больше относится к сфере геополитики, чем к сфере геоэкономики. Но все равно обе дисциплины тесно связаны, и эта связь между ними заслуживает изучения и дальнейшего осмысления. В частности, стоит задаться вопросом, приведет ли нарастание использования геоэкономических инструментов государственного управления к изменению «матрицы», характеризующей, когда и как страны прибегают к военной силе[54]. Этот вопрос не относится напрямую к содержанию нашей книги, однако он очень важен, и мы будем затрагивать его в следующих главах.
Принципиальный момент: понимание геоэкономики требует постижения коренных отличий в операционных предпосылках геополитики и экономики. Логика геополитики традиционно предусматривает игру с нулевой суммой, тогда как логика экономики традиционно опирается на игру с положительной суммой. Майкл Мандельбаум в своей последней книге отметил, что «сердце политики – власть; цель экономики – богатство. Власть по своей природе ограниченна. Поэтому стремление к власти видится спорным. Это игра с нулевой суммой… Богатство, напротив, не имеет пределов, благодаря чему экономика становится игрой с положительной суммой»[55]. Геоэкономика, по сути, сочетает в себе логику геополитики и инструменты экономики, рассматривая экономические действия и характеристики конкретного государства как «встроенные» в крупные реалии государственной власти. Этот факт часто приводит к конфликту геоэкономических подходов и положений экономической теории.
Сформулируем так: возвращаясь к мысли, что, как выразился Мандельбаум, «в экономике, в отличие от войны, каждый может быть победителем», для геоэкономики важно то, что указанное различие сохраняется только до тех пор, пока экономические действия предпринимаются ради экономических целей[56]. Но выясняется, что геополитическое использование экономических инструментов способно привести к результатам, столь же значимым и столь же «нулевым», как и те, которые достигаются традиционной военной демонстрацией государственной власти.
Симптомы этих дисциплинарных конфликтов между экономикой и внешней политикой проявляются в США на всем протяжении истории страны. Большинство призывов переориентировать американскую внешнюю политику ради учета возрастающей роли экономических факторов (то есть на «рельсы» геоэкономики) сопровождается, как правило, сетованиями на институциональную неспособность правительства США совместить внешнюю политику с экономической стратегией. Бывший госсекретарь США Хиллари Клинтон поделилась своими соображениями на сей счет в выступлении перед конгрессом[57]. Ее поддержал целый хор сторонних наблюдателей, включая бывших американских военачальников, экономистов и внешнеполитических стратегов, причем равно республиканцев и демократов[58]. Вскоре после того, как Клинтон изложила свои взгляды на экономическую повестку дня, Дэвид Роткопф, генеральный директор и редактор журнала «Форин полиси», опубликовал заметку о Хиллари Клинтон, якобы «проникающей» в министерство торговли; он писал, что «речь Клинтон знаменует продолжение успешной деятельности госсекретаря по переосмыслению роли ее ведомства… она хочет „думать иначе“, цитируя Стива Джобса… Также [эта речь] показывает, что администрация повзрослела и определилась со своими приоритетами и жизненно важными компетенциями в необходимых сферах»[59]. Другие комментаторы, например, бывший сотрудник Государственного департамента Николас Бернс, начали спрашивать, позволит ли программа госсекретаря Клинтон администрации Обамы изменить тот способ, каким традиционно действовал Вашингтон, действительно ли экономические соображения будут рассматриваться наравне с военными и дипломатическими при определении национальных интересов[60].