Задолго до появления «Джунглей» и вызванной им кристаллизации общественного мнения в пользу принятия соответствующего законодательства, такие организации, как Союз женщин за христианское воздержание и Национальное общество воздержания, создали в 1898 году Национальный конгресс за чистоту продуктов и медикаментов с целью проведения кампании за принятие законодательства о запрещении популярных патентованных медицинских средств, главным образом, с большим содержанием алкоголя, позволявшим продавать и потреблять спиртные напитки под видом лекарств, что объясняет вмешательство групп, проповедовавших воздержание.
Здесь также представители заинтересованных групп присоединились к реформаторам. Фирмы, расфасовывавшие мясо, «поняли еще на заре развития отрасли, что им невыгодно травить потребителей, особенно в условиях конкурентного рынка, когда потребитель мог купить товар в любом другом месте». Они были особенно озабочены ограничениями, налагавшимися европейскими странами на импорт американского мяса из-за голословных обвинений в том, что мясо заражено. Они охотно ухватились за возможность заставить правительство оплачивать расходы на инспекцию и выдавать им сертификаты о том, что мясо не заражено{103}.
Другой заинтересованной группой являлись фармацевты и врачи, действовавшие через свои профессиональные союзы, хотя мотивы их участия были более сложными и не столь однозначно коммерческими, как у фасовщиков мяса — или у железных дорог при создании Комиссии по межштатному транспорту и торговле. Их экономический интерес был ясен: готовые лекарства и эликсиры, которые развозили по всей стране странствующие знахари, составляли конкуренцию их услугам. Кроме того, они были профессионально заинтересованы в качестве лекарств и медикаментов, имевшихся в продаже, и были прекрасно осведомлены об опасностях, которые представляли для пациентов бесполезные лекарства, обещавшие чудесное исцеление от всех недугов, вплоть до рака и проказы. Гражданская сознательность и эгоистический интерес совпали.
Закон 1906 года сводился к инспекции продуктов и маркировке патентованных лекарств, хотя, скорее случайно, чем преднамеренно, он также предусматривал контроль над выписываемыми рецептами, хотя эти полномочия нашли себе применение намного позже. Регулирующий орган, из которого развилось нынешнее Управление, первоначально входил в состав Министерства сельского хозяйства. Примерно до середины 60-х годов ни первоначальное агентство, ни Управление по надзору за продуктами и медикаментами не оказывали существенного воздействия на фармацевтическую промышленность.
До середины 1937 года, когда появились сульфаниламиды, создание принципиально новых лекарств было редким событием. И почти сразу последовал скандал с «Эликсиром сульфаниламида», причиной которого явилась попытка одного фармацевта сделать сульфаниламид доступным пациентам, которые не могли принимать капсулы. Комбинация использованного им раствора и сульфаниламида оказалась смертельной. «В финале этой трагедии оказалось 108 трупов: 107 пациентов, принимавших „эликсир“, и сам фармацевт, покончивший жизнь самоубийством»{104}. «Производители на собственном опыте прочувствовали риск, сопутствующий сбыту таких лекарств, и, чтобы избежать повторения этого, ввели предпродажное тестирование на безопасность»{105}. Они также осознали, что им может пригодиться правительственная защита. В результате в 1938 году был принят Закон о продуктах, медикаментах и косметических средствах, распространивший правительственный контроль на рекламу и маркировку и требовавший, чтобы все новые лекарства до поступления в продажу получали подтверждение их безопасности от Управления по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов. Подтверждение или отказ в нем должны были быть выданы в течение 180 дней.
Удобный симбиоз, сложившийся между фармацевтической промышленностью и Управлением по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов, был нарушен другой трагедией, вызванной в 1961–1962 годах употреблением талидомида. Талидомид не был допущен Управлением на рынок США, в соответствии с положениями Закона 1938 года, хотя ограниченное количество препарата распространялось среди врачей в экспериментальных целях. Это ограниченное распространение было прекращено после того, как стало известно об уродах, родившихся у европеек, употреблявших талидомид во время беременности. Последовавшая волна возмущения вылилась в 1962 году в принятие поправок, базировавшихся на обследовании фармацевтической промышленности, проведенном Кефовером в предшествовавшем году. Трагедия коренным образом изменила суть поправок. Первоначально Кефовера интересовали обвинения в том, что лекарства сомнительной ценности продавались по сильно завышенным ценам, т. е. стандартные жалобы на эксплуатацию потребителя монополистами. Введенные в действие поправки затрагивали в большей мере качество, нежели цены. Они добавили «к требованию проверки безопасности по закону 1938 года требование проверки эффективности, а также сняли ограничение сроков рассмотрения Управлением заявки на новое лекарство. Теперь ни один новый препарат не может появиться на рынке, пока Управление не примет решение о том, что имеются веские свидетельства не только безопасности препарата, как этого требует закон 1938 года, но и его эффективности в достижении заявленного эффекта»{106}.
Принятие поправок 1962 года совпало с серией событий, вызвавших бурный рост правительственного вмешательства и изменение его направленности, а именно: трагедия с талидомидом, выход книги Рейчел Карсон «Молчаливая весна», положившей начало экологическому движению, дискуссия вокруг утверждения Ральфа Надера о том, что Korvair опасен на любой скорости. Управление по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов принимало участие в изменении роли правительства и стало действовать гораздо более активно, чем когда-либо. Запрещение цикламатов и угроза запрета сахарина привлекли наибольшее внимание общественности, но они ни в коей мере не были самыми важными акциями Управления.
Вряд ли можно подвергнуть сомнению цели законодательной деятельности, кульминацией которой стали поправки 1962 года. Без сомнения, желательна защита людей от вредных и бесполезных лекарств. Однако не менее желательно стимулировать разработку новых лекарств и делать новые лекарства доступными тем, кто нуждается в них, как можно быстрее. Как это часто бывает, одна прекрасная цель вступает в конфликт с другой прекрасной целью. Безопасность и осторожность, с одной стороны, могут означать смерть — с другой.