Поставьте себя на место чиновника Управления, отвечающего за одобрение или неодобрение нового препарата. Вы можете совершить две ошибки:
1. Одобрить лекарство, оказывающее непредвиденное побочное действие, которое приведет к смерти или серьезному ухудшению здоровья относительно большого числа людей. 2. Отказать в одобрении лекарства, которое могло бы спасти жизнь многих людей или облегчить огромные страдания и не имеющее неблагоприятных побочных действий. Если вы сделаете первую ошибку и одобрите, например, талидомид, ваше имя появится на первых полосах всех газет. Вы попадете в суровую опалу. Если вы совершите вторую ошибку, кто об этом узнает? Фармацевтическая фирма, продвигающая новый препарат, от которой можно отмахнуться, как от образчика алчных бизнесменов с каменными сердцами? Несколько разъяренных химиков и врачей, занимающихся разработкой и тестированием нового препарата? Пациенты, чьи жизни можно было бы спасти, уже не смогут выразить свой протест. Их семьи даже не узнают о том, что дорогие им люди потеряли жизнь из-за «осторожности» неизвестного чиновника из Управления по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов.
Учитывая разительный контраст между потоками брани, обрушившимися на европейские фармацевтические компании, распространявшие талидомид, с одной стороны, и славой и бурными восхвалениями, доставшимися на долю женщины, которая не дала добро на его распространение в США — с другой, остаются ли еще сомнения в том, какой ошибки вы больше всего хотели бы избежать? Д-р Фрэнсис О. Келси получила золотую медаль «За выдающиеся заслуги на государственной службе» от Джона Ф. Кеннеди. Даже имея самые лучшие в мире намерения, вы невольно запрещали бы многие хорошие лекарства или откладывали бы их одобрение, чтобы избежать даже отдаленной возможности пропустить на рынок лекарство, которое имело бы побочное действие в виде газетной шумихи.
Это неизбежно предвзятое отношение усиливается реакцией фармацевтической промышленности. Предвзятость ведет к установлению чрезмерно строгих стандартов. Получение одобрения становится более дорогостоящим и рискованным, требует больших затрат времени. Научные исследования, связанные с созданием новых лекарств, становятся менее прибыльными. В результате фармацевтические компании все меньше опасаются, что научные исследования их конкурентов приведут к созданию нового лекарства. Существующие фирмы и существующие лекарства, таким образом, защищены от конкуренции. Создание новых компаний не поощряется. Научные исследования концентрируются на наименее проблематичных, а значит, и менее инновационных направлениях.
В январе 1973 года мы опубликовали статью в газете Newsweek, предлагавшую ликвидировать Управление по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов по изложенным выше причинам. Статья вызвала много откликов от людей, работавших в фармацевтической промышленности, приводивших скорбные истории, подтверждавшие наши предположения о том, что Управление мешает созданию новых лекарств. Однако многие читатели писали, что не нужно упразднять Управление, но пусть власти видоизменят его тем или иным образом.
Следующая наша статья в этой газете, опубликованная 19 февраля 1973 года, была озаглавлена «Лающие кошки».
Что бы вы подумали о человеке, заявляющем, что он хотел бы завести кошку только при условии, что она будет лаять? Ваше утверждение о том, что вы выступаете за Управление по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов, но при условии, что оно будет вести себя желательным вам образом, по сути дела, ничем не отличается от предыдущего. Биологические законы, предопределяющие свойства кошек, не более непреклонны, чем политические законы, детерминирующие поведение правительственных агентств, коль скоро они созданы. Нынешний способ поведения Управления и неблагоприятные последствия этого неслучайны, они являются не результатом некоей легко исправимой человеческой ошибки, но следствием их строения, точно так же, как и мяуканье кошек есть следствие их биологического строения. С точки зрения естественных наук вы понимаете, что не можете произвольно предписывать свойства химическим веществам и биологическим существам, не можете заставить кошек лаять или воду гореть. Почему же вы считаете, что в социальных науках все иначе?
Широко распространено ошибочное предположение о том, что поведение социальных организмов можно формировать по своей воле. Это фундаментальная ошибка многих так называемых реформаторов. Этим объясняется то, почему они так часто считают, что виноваты люди, а не «система»; что проблему можно решить, «выгнав мошенников и поставив на их место людей, действующих из лучших побуждений». Это объясняет и то, почему реформы, после того как их цели со всей очевидностью достигнуты, часто не идут в нужном направлении.
Вред, причиненный деятельностью Управления по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов, не является следствием недостатков людей, занимающих ответственные посты. Многие из них являются способными и преданными государственными служащими. Тем не менее социальное, политическое и экономическое давление определяет поведение людей, отвечающих за деятельность правительственного агентства, гораздо в большей степени, чем они сами, определяют его поведение. Без сомнения, бывают исключения, но они почти так же редки, как и лающие кошки.
Это не означает, что осуществление эффективной реформы невозможно. Однако при этом необходимо принимать во внимание политические законы, управляющие поведением правительственных агентств, а не только ругать чиновников за неэффективность и потери, или подвергать сомнению их мотивы и убеждать их работать лучше. Управление приносило значительно меньше вреда, чем теперь, пока не были приняты поправки Кефовера, изменившие характер давления, оказываемого на государственных служащих, и их стимулы.
Комиссия по безопасности потребительских товаров
Деятельность Комиссии являет собой пример изменений, произошедших в регулирующей деятельности в 70-х годах. Она имеет межотраслевой характер. Ее главное внимание направлено не на цены или затраты, а на безопасность. Она имеет широкие полномочия действовать по собственному усмотрению и в своей деятельности руководствуется самыми общими предписаниями.
Созданная 14 мая 1973 года, «Комиссия специально уполномочена защищать людей от неоправданных рисков ущерба от использования потребительских товаров, помогать потребителям оценивать безопасность этих товаров, разрабатывать стандарты их качества, минимизировать противоречия между стандартами на уровне федерации, штатов и местном, содействовать проведению исследований и расследований в судебном порядке, способствовать предотвращению смертельных случаев, заболеваний и вреда, связанных с использованием потребительских товаров»{109}.