Вмешательство правительства в рыночную сферу подчиняется своим собственным, не юридическим, а научным законам. Оно подчиняется таким силам и идет в таких направлениях, которые могут иметь мало общего с намерениями и желаниями его инициаторов и сторонников. Мы уже исследовали этот процесс в сфере социального обеспечения. То же самое происходит, когда правительство вмешивается в деятельность рынка с целью защиты потребителей от высоких цен или низкокачественных продуктов, обеспечения их безопасности или охраны окружающей среды. Каждый акт вмешательства правительства создает властные позиции. Каким образом и на какие цели будет использована эта власть, намного больше зависит от людей, которые занимают наиболее благоприятное положение для получения этой власти, и от их целей, нежели от целей и задач первоначальных инициаторов этого вмешательства.
Комиссия по межштатному транспорту и торговле была первым агентством, учрежденным во многом благодаря политическому крестовому походу, который возглавили самозваные представители потребителей, тогдашние ральфы надеры. Комиссия пережила несколько жизненных циклов, и ее деятельность была исчерпывающе изучена и проанализирована. Она является прекрасной иллюстрацией к естественной истории правительственного вмешательства в рынок.
Управление по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов было создано в 1906 году как реакция на протесты, последовавшие после публикации книги Эптона Синклера «Джунгли», разоблачившей антисанитарные условия на чикагской бойне и в цехах по расфасовке мяса. Это управление также прошло несколько жизненных циклов. Если отвлечься от присущих ему интересов, оно — в результате изменений, произошедших в его деятельности после введения поправок Кефовера в 1962 году, — стало служить своего рода связующим звеном между прежним отраслевым регулированием и более поздним функциональным или межотраслевым регулированием.
Комиссия по безопасности потребительских товаров, Национальное управление по безопасности движения на автострадах, Управление по охране окружающей среды — все они служат примерами более позднего типа регулирующих агентств, имеющих межотраслевой характер и относительно равнодушных к кошельку потребителя. Полный анализ их деятельности выходит за пределы этой книги, но мы вкратце обсудим общие для них тенденции, образцом которых являются Комиссия по межштатному транспорту и торговле и Управление по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов, а также создаваемые их деятельностью угрозы для будущего.
Хотя вмешательство правительств штатов и федерального правительства в сферу энергетики имеет долгую историю, квантовый скачок произошел после введения в 1973 году странами ОПЕК эмбарго и четырехкратного роста цен на сырую нефть.
Если мы не можем полагаться на вмешательство правительства для защиты нас как потребителей, на кого нам положиться? Какие механизмы развивает с этой целью рынок? И как они могут быть усовершенствованы?
Комиссия по межштатному транспорту и торговле
Гражданская война сопровождалась беспрецедентным строительством железных дорог, символом которого стал золотой костыль, забитый 10 мая 1869 года в шпалу в Промойнтори-Пойнт, штат Юта, который обозначил соединение железнодорожных сетей компаний Union Pacific и Central Pacific и создание первой трансконтинентальной магистрали. Вскоре появились вторая, третья и даже четвертая трансконтинентальные дороги. В 1865 году протяженность железных дорог составляла 35 000 миль, десять лет спустя — почти 75 000 и 125 000 в 1885 году. В 1890 году существовало более 1000 самостоятельных железных дорог. Страна была буквально опутана железными дорогами, доходящими до самых удаленных пунктов и покрывающими страну от одного океана до другого. Протяженность железнодорожных путей в США превышала их суммарную протяженность во всем остальном мире.
Конкуренция была жесточайшей. Вследствие этого тарифы на перевозку грузов и пассажиров были, вероятно, самыми низкими в мире. Железнодорожники, конечно же, жаловались на «конкуренцию не на жизнь, а на смерть». Каждый раз, когда в экономике происходил очередной кризис, железнодорожные компании разорялись, поглощались другими или уходили из бизнеса. Когда экономика возрождалась, начинался очередной вал строительства железных дорог.
В то время собственники железных дорог пытались для улучшения своего положения объединяться, создавали пулы, договаривались о фиксированных прибыльных тарифах и о разделе рынка. К их досаде, соглашения всегда нарушались. В то время как все члены пула соблюдали соглашение о тарифах, любой отдельно взятый участник мог извлекать выгоду, снижая тарифы и отнимая заказы у других. Конечно, он не мог открыто снижать тарифы, но делал это окольными путями, держа членов пула в неведении как можно дольше. Следовательно, такая практика осуществлялась в виде предоставления конфиденциальных скидок привилегированным грузоотправителям и дискриминационного ценообразования в разрезе регионов или промышленных грузов. Рано или поздно снижение цен всплывало наружу, и пул разваливался.
Наиболее ожесточенной была конкуренция на перевозки между отдаленными густонаселенными пунктами, такими как Нью-Йорк или Чикаго. Грузоотправители и пассажиры могли использовать несколько альтернативных дорог, которые обслуживались различными компаниями, а также каналы, которые раньше покрывали сушу. С другой стороны, на отдельных участках этих дорог, например, между Гаррисбургом и Питсбургом, могла быть только одна железная дорога. Эта дорога являлась своего рода монополистом, и конкуренцию ей составляли только альтернативные виды транспорта, например, по каналам или рекам. Естественно, эта компания сполна использовала свое монопольное положение и назначала самую высокую цену, какую только могли заплатить клиенты.
Одно из следствий заключалось в том, что плата, взимаемая за перевозки на короткие расстояния или даже за один короткий рейс, иногда была выше, чем общая сумма, взимаемая за дальнюю перевозку между двумя отдаленными пунктами. Конечно, никто не жаловался на низкую плату на дальние перевозки, однако все были недовольны более высокой платой на коротких маршрутах. Точно так же не жаловались привилегированные грузоотправители, получавшие скидки в результате тайной борьбы за снижение тарифов, но те, кому не удавалось получить скидки, громко возмущались «дискриминационным ценообразованием».
В то время железнодорожные компании были героями дня. Заметные со всех сторон, высококонкурентные, связанные с Уоллстрит и финансовыми центрами восточного побережья, они были постоянным источником историй о финансовых манипуляциях и аферах в высших сферах. Они стали естественной мишенью, особенно для фермеров Среднего Запада. Движение грейнджеров, возникшее в 1870-х годах, подвергало нападкам «монополистические железные дороги». К ним присоединились партия гринбеков, союз фермеров и т. д. и т. п., которые проводили агитацию, чаще всего успешную, в законодательных органах штатов за установление правительственного контроля над грузовыми тарифами и практикой их установления. Популистская партия, благодаря которой снискал известность Уильям Дженнингс Брайан, призывала не только к регулированию железных дорог, но и требовала передать их в полную государственную собственность и управление{99}. Карикатуристы с неизменным успехом изображали железные дороги в виде спрутов, удушающих страну и оказывающих громадное политическое влияние — которым они на самом деле обладали.