2.1.2. Возникновение рынка жилья в России
Предпосылки появления рынка жилья
В советский период не существовало основы для появления рынка жилья, потому что почти весь жилищный фонд был сосредоточен в руках одного собственника – государства. Советские законы (в частности, Гражданский кодекс РСФСР 1964 г.) регулировали отношения собственности на жилье лишь в части, касающейся индивидуальных жилых домов, устанавливая при этом довольно жесткие параметры как по размеру, так и по количеству строений, которые могли находиться в собственности одного лица или семьи. Так, у совместно проживающих супругов и их несовершеннолетних детей мог быть только один жилой дом (или часть его), принадлежащий на праве собственности одному из них или находящийся в их общей собственности. В многоквартирном доме жилищностроительного кооператива индивидуальных застройщиков совместно проживающие супруги и их несовершеннолетние дети могли иметь только одну квартиру. Предельный размер дома (квартиры) не должен был превышать 60 квадратных метров жилой площади.
При кооперативной форме собственности квартира считалась коллективной собственностью всех членов кооператива. До недавнего времени права любого члена кооператива ограничивались выплатой ему его паенакопления после выхода из кооператива. Права кооператива как коллектива также были ограничены. Членами кооператива могли стать только лица, имеющие менее установленной нормы жилой площади (8–9 кв. метров на человека). Месторасположение жилья, размер квартиры и проект, по которому строился дом, определялись нормативными документами местных органов власти и решениями администраций. Велись отдельные списки очередников для вступления в кооператив, и зачастую семьи одновременно стояли в списках на получение муниципального, ведомственного и кооперативного жилья. Объемы строительства определялись Госпланом СССР.
Необходимость проведения коренной жилищной реформы широко обсуждалась в СССР с первых лет проведения политических и экономических реформ при М. С. Горбачеве. В конце 1988 г. были предприняты первые шаги по приватизации кооперативного жилья: переданы права собственности на квартиры членам кооперативов, полностью выплатившим свою долю средств, взятых в кредит /1.30/. В исполнение мартовского постановления СМ СССР Госплан, Госстрой и Минфин СССР разработали «Порядок планирования и финансирования строительства и продажи кооперативных жилых домов», в котором, в частности, указывалось: «Жилищные кооперативы приобретают у предприятий, объединений, организаций и исполкомов местных Советов народных депутатов новые жилые дома по их сметной стоимости, определенной по ценам и нормам, установленным для государственного жилищного строительства, а капитально отремонтированные или реконструируемые жилые дома – по их балансовой (остаточной) стоимости».
Таким образом, впервые появился термин «продажа» жилого дома или его части. Более того, порядок предусматривал возможность 15-процентной надбавки к цене продажи кооперативам домов, «расположенных в наиболее удобных для проживания микрорайонах и местах».
Следующий шаг был сделан в декабре 1988 г. Постановлением Совета министров СССР от 2 декабря 1988 г. исполкомам местных Советов народных депутатов, предприятиям, объединениям и организациям разрешалось продавать гражданам в собственность незаселенные квартиры в домах, подлежащих реконструкции или капитальному ремонту.
В соответствии с Законом СССР «О собственности в СССР», который разрешал частную собственность, наниматель жилого помещения в доме государственного и общественного жилищного фонда и члены его семьи были вправе выкупить у собственника соответствующую квартиру.
Постановлением /1.29/ определялся срок полной выплаты гражданами стоимости квартир в рассрочку в течение не более 10 лет при условии внесения первоначального взноса в размере не менее 50 процентов стоимости квартиры. Стоимость жилья должны были определять исполкомы местных Советов народных депутатов, предприятия, объединения и организации. Средства, полученные от продажи жилья, зачислялись в местный бюджет на развитие социальной сферы. В домах, построенных за счет предприятий, объединений и организаций, средства, поступившие от продажи жилья, направлялись в фонды социального развития этих предприятий и организаций, а затем должны были использоваться на жилищное и коммунальное строительство, ремонт и реконструкцию жилищного фонда.
В апреле 1989 г. СМ РСФСР и ВЦСПС утвердили «Положение о продаже гражданам квартир в собственность и оплате расходов на их содержание и ремонт» /1.28/.
В соответствии с Положением стоимость продаваемых гражданам в собственность квартир определялась на основании сметной стоимости по проектам на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт жилых домов, утвержденным в установленном порядке, с учетом остаточной стоимости в действующих ценах. Окончательная цена квартир – цена сделки – определялась оценочными комиссиями с учетом потребительских качеств квартир и комплексной оценки участка, где расположен жилой дом, путем применения поправочных коэффициентов, устанавливаемых в зависимости от категории дома, конструктивных решений, этажности, степени санитарно-технического обустройства, месторасположения, благоустройства и экологии района. Оценочные комиссии образовывали исполкомы местных Советов народных депутатов.
Заложенные в указанных выше документах механизмы не могли совершить коренной поворот жилищного сектора к рынку. Нужна была более радикальная мера, которая к тому же была бы скоординирована с целым рядом изменений в законодательстве страны.
Приватизация жилья в России
Началом кардинальных реформ жилищного сектора в России принято считать закон, принятый 4 июня 1991 г. Верховным Советом РСФСР (1.4). В преамбуле закона указывается, что «целью Закона является создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилье, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда. Вступление в права собственности на жилье дает гражданам возможность эффективно вкладывать свои средства, осуществлять накопление недвижимой собственности, выступать с ней на рынке недвижимости, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своим жильем».
Методологически закон установил порядок передачи государственного и муниципального жилья квартиросъемщикам в частную собственность.
Следуя букве закона, государство сначала попыталось получить с граждан доход в виде оплаты так называемой лишней площади. Указывалось, что размер бесплатно передаваемых в собственность граждан должен был составлять не менее 18 кв. метров общей площади на одного человека и дополнительно 9 кв. метров на семью с учетом потребительских качеств жилья. Оценка бесплатно передаваемой в собственность граждан площади должна была производиться через стоимостный эквивалент, который определялся исходя из стоимости одного квадратного метра общей площади жилья в действующих на момент приватизации ценах в домах со средним уровнем потребительских качеств для данного населенного пункта. Общая стоимость квартиры, передаваемой в собственность граждан, рассчитывалась с учетом ее площади и потребительских качеств независимыми комиссиями, создаваемыми при местных Советах народных депутатов. При приватизации жилья, превышающего бесплатно передаваемый размер и уровень потребительских качеств, граждане оплачивали разницу между общей стоимостью квартиры и стоимостным эквивалентом бесплатно передаваемого жилья.
Натолкнувшись на отсутствие у граждан стремления приватизировать свое жилье путем выкупа излишков площади у государства, правительство вынуждено было отказаться от этой идеи. Законом РФ от 23 декабря 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О приватизации жилищного фонда в РСФСР”» статьи об оплате излишков площади были изъяты. Приватизация стала бесплатной.
По мнению инициаторов приватизационных процессов в жилищном секторе, при относительно низких доходах основной массы населения и высокой стоимости жилья бесплатная приватизация занимаемого гражданами государственного, муниципального или ведомственного жилья позволила бы им создать начальный капитал для последующего улучшения жилищных условий. По прогнозам, общая доля приватизированных квартир должна достигнуть 60–65 процентов, тогда как 35–40 процентов жилья будет сохранена в качестве фонда социального использования, представляемого по договору социального найма /2.53/.
Положения о частной собственности на жилье, разработка которых началась с утверждения закона о приватизации, были закреплены Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики». В нем говорится: «Собственник недвижимости в жилищной сфере либо ее части имеет право в порядке, установленном законодательством, владеть, пользоваться и распоряжаться ею, в том числе сдавать внаем, аренду, отдавать в залог в целом и по частям, продавать, видоизменять, перестраивать или сносить, совершать иные действия, если при этом не нарушаются действующие нормы, жилищные, иные права и свободы других граждан, а также общественные интересы. Частная собственность на недвижимость или ее часть в жилищной сфере не ограничивается по количеству, размерам и стоимости, обеспечивается правом неприкосновенности и подлежит регистрации в местной администрации».