Споры о том, что лучше, формальные или неформальные институты, и какое регулирование эффективнее, относятся к разряду несостоятельных. Безусловной истиной является ситуационная привлекательность тех или иных правил. Государственные правила (формальные институты) могут вызывать меньшее доверие в при слабом государстве, чем неформальные институты. Предпочтительность формальных правил – результат сложной констелляции экономических, политических, культурных и идеологических факторов.
Даже, казалось бы, хрестоматийное суждение о том, что рост государственного регулирования ведет к уменьшению экономического роста и увеличению неформальности, как выяснилось, имеет оговорку. А именно при высоком «качестве власти» этой связи может не быть.
Этот тезис подтверждается данными кросс-культурного сравнения 75 стран, включая 22 развитые и 53 развивающиеся [Linking…, 2006]. При сравнении индексов регулирования бизнеса ( отражающих вход на рынок, торговые барьеры, финансовый рынок, контрактное право, банкротство, рынок труда, фискальное регулирование) со средним доходом этих стран выяснилось, что если «качество власти» высокое, то негативного воздействия регулирования на экономический рост практически не наблюдается [Linking…, 2006, р. 138]. Индекс «качества власти» (« governance index ») строился по трем показателям – это уровень политической коррупции, законности и демократии (данные брались из: International Country Risk Guide).
Но самое интересное, что эта же закономерность распространяется и на размер неформальной экономики, определяемой по критерию избегания регуляции. Речь идет о скрываемой неформальной экономике. Оказывается, что государственное регулирование ведет к расширению неформальности, т.е. чем больше регулирования, тем больше скрываемая неформальная экономика, но с ростом индекса «качества власти» эта связь ослабевает (например, в Японии, Испании и Греции) [32] .
При этом по мере «ухудшения власти» влияние фискального регулирования на неформальную экономику ослабевает. Так, при очень низком уровне этого индекса (например, в Колумбии и Пакистане) фискальное регулирование практически не влияет на неформальную экономику [Linking…, 2006, р. 141]. То есть хоть поднимай налоги, хоть опускай, граница теневой экономики не сдвинется. Таким образом, важно не просто «количество» регулирующих мер, но их «качество», понимаемое как равенство всех перед законом, прозрачность отношений бизнеса и государства, легальные и контролируемые обществом каналы лоббирования и прочие характеристики «правильных» институтов.
Природа формальных и неформальных институтов
Процессы формализации и деформализации неразрывно связаны. При этом характер взаимосвязи зависит от того, как мы трактуем природу формальных и неформальных институтов.
Существуют как минимум два полярных суждения о том, как возникают формальные и неформальные правила. Первый ответ, восходящий к работам Д. Норта, исходит из видения в неформальной экономике такой практики, из которой возникают новые механизмы и структуры публичной и легальной экономики. Другими словами, неформальная экономика представляется той средой, в которой первично формируются схемы экономической деятельности. То есть неформальные институты трактуются как изначальные схемы экономической деятельности. Наиболее устойчивые из них, а также отвечающие интегративным морально-этическим, культурным и правовым нормами общества, кодифицируются в виде формальных институтов. Отсюда «формальные правила предстают как фиксация устойчивого ядра уклада, а неформальные – как его изменчивая периферия» [Панеях, 2002, с. 156]. При таком понимании неформальная экономика является экономической средой общества, существующей до всякого нормативного регулирования и содержащей все точки роста, все тенденции, все возможности. В этом случае неформальные институты трактуются как потенциал, инкубатор формальных экономических институтов.
Вторая точка зрения состоит в том, что формальные нормы носят искусственный характер и не выводятся из норм практики; законы обусловлены представлениями о благе тех политических сил, которые захватили право на их принятие. Формализация трактуется как процесс внедрения формальных правил в сложившуюся хозяйственную практику, ее переформатирование. Такие формальные правила, как правило, ориентированы на будущее и призваны заблокировать процессы, регулируемые обращенными в прошлое навыками хозяйствования. Этот процесс неизбежен и позитивен ровно в той мере, в какой экономика признается деятельностью, регулируемой сознательно и целенаправленно. В этом случае неформальная экономика синонимична «экономике избегания», поскольку трактуется как ответ на некомфортность формальной институциональной среды, ее неадекватность порождаемым практикой паттернам хозяйствования.
Эта точка зрения широко распространена в России, где стержень экономического развития составляла и составляет стратегия догоняющей модернизации с доминированием в формальном праве представлений реформаторских «верхов» об общественном благе. Государство в России имеет явно выраженное проектное начало, что проявляется в его интенции активно строить и перестраивать экономику. При всех различиях проявлений неформальная экономика бывшего СССР и современной России имеет единое основание. Суть российской неформальной экономики состоит в противостоянии проектно-модернизационному подходу, реализуемому обладателями властного ресурса. Формальные институты спускаются на уже идущие хозяйственные процессы, на уже сформированные хозяйственные структуры. В этих условиях процесс деформализации является условием сохранения устойчивости и жизнеспособности экономики.
Современная реформа (как любая реформа «сверху») схожа с практикой становления СССР в том смысле, что люди отрываются от сложившихся традиционных систем воспроизводства жизни и насильственно включаются в новые структуры, процессы, обеспечивающие реализацию новых проектных устремлений субъектов власти. Кроме того, ротации политической элиты и изменения расстановки сил внутри нее приводят к частым корректировкам формальных институтов. Способом защиты экономики от проектно-модернизационного подхода государства является минимизация процессов, подконтрольных государству. И эта логика реализуется как в советский, так и в постсоветский период (в разных формах), на предприятиях всех отраслей и форм собственности (в разных масштабах).
Так, советский строитель коммунизма, устремленный в будущее, должен был довольствоваться скромным и примерно единым для всех (за исключением элиты) потребительским набором. Однако же во всех крупных городах были «барахолки», где люди торговали и отоваривались преимущественно импортом по ценам, далеким от планового регулирования, выводя денежные потоки за пределы контролируемой государством торговли. Современный строитель рынка в лице предпринимателя, который параллельно ведет две бухгалтерии – для себя и для проверок, не просто экономит на налогах, но минимизирует область своей деятельности, которая является или может стать подконтрольной государству. Образуется своеобразный буфер неформальности, увеличивающий гибкость хозяйствующего агента вопреки представлениям легальной власти о целесообразных пределах такой гибкости.
Таким образом, нет единого мнения о том, что первично – формальные или неформальные правила. Одни считают, что неформальные институты являются прообразом, средой формирования формального институционального пространства. Другие, наоборот, убеждены, что неформальное регулирование является ответом на неадекватность формальных правил с точки зрения хозяйствующих субъектов. Отчасти это подобно спору о яйце и курице. Тем более, что очевидна неразрывность этих норм: формальное имеет содержание только посредством сравнения с неформальным, и наоборот. Как левый ботинок является таковым только в силу существования правого, так и формальный мир существует лишь как аналитическая антитеза неформальному. Нам важно только зафиксировать эти позиции как аналитически крайние, поскольку между этими полюсами простирается множество воззрений на природу, характер и последствия формального и неформального регулирования экономики. Приверженность той или иной точке зрения в значительной степени определяется идеологическими основами мировоззрения.
Очевидно, что характер связи формальных и неформальных институтов видится по-разному в зависимости от общего суждения об их природе. Если мы считаем, что формальные институты – закрепление неформальных практик силами легальной власти (их кодификация), то взаимосвязь формального и неформального права более или менее ясна. Неформальные практики, которые по мере становления становятся массовыми, устойчивыми, а также выигрывающими с точки зрения соотнесения затрат и выгод, рисков и гарантий, баланса частных и групповых интересов, формализуются. На неформальной обочине постоянно создаются новые модели разрешения хозяйственных коллизий, часть которых в будущем пополнит ряды формальных институтов.