Формальные институты – это закрепленная в документах идея того, как должно жить общество в понимании бюрократии, идея подчинения писаному правилу. Неформальные институты – самостоятельно сформированные и закрепленные в нормах и обычаях модели поведения людей как способы разрешения жизненных коллизий. Вопрос совмещения таких логик – это, в конечном счете, вопрос о возможности эффективного партнерства самоорганизации и бюрократии .
Концепция неформальности как институциональной исследовательской перспективы связана с работами Д. Норта. Он определил институты как ограничения, которые структурируют политические, экономические и социальные взаимодействия. Институты делятся на неформальные, суть которых в самопринуждении ( self-enforcing ) (например, табу, традиции, коды поведения, конвенции), и формальные, которые создаются и поддерживаются государством (писаные законы). Первые – результат сознательного конструирования бюрократической власти, вторые – результат спонтанного взаимодействия людей. То есть формальные институты гарантируются законом, а неформальные поддерживаются «приватно», через личные взаимодействия и механизм репутации. Неразрывность тандема формального и неформального следует хотя бы из того, что сама «неформальная экономика» порождена институциональными усилиями организовать общество по формальным схемам.
Роль институтов состоит в снижении неопределенности посредством установления стабильной (и необязательно эффективной) структуры взаимодействия. Д. Норт отмечал, что индивид совершает выбор между множеством норм различной природы и признает более вескими те нормы, которые соответствуют данной ситуации. Индивид рационален в том смысле, что он минимизирует когнитивные издержки ментального процесса в условиях ограниченной информации. С точки зрения индивида, тот факт, что правила формальны, т.е. исходят от государства, не определяют однозначно доверия к ним в данной конкретной ситуации.
Аналогом деления институтов на формальные и неформальные является деление на «внутренние» и «внешние». В первом случае механизм принуждения к их исполнению находится внутри общества, тогда как «внешние» институты принуждаются к исполнению государством [Voigt, Engerer, 2001]. Правда, авторы такого подхода – С. Фойгт и Х. Энгерер – к неформальному контролю общества относят лишь обычаи и традиции как один из типов «внутренних» институтов. Другие же «внутренние» институты – конвенции, этические правила и частные правила – эти авторы связывают с иными системами принуждения, а именно с внутренним должествованием и с организованным частным принуждением.
При этом не надо думать, что жизнь распадается на фрагменты, часть которых подчиняется исключительно законам, а часть – договоренностям. Деление институтов на формальные и неформальные весьма условно, поскольку большинство институтов предполагают более одной системы принуждения, их наложение и посредством этого взаимное усиление или ослабление. То есть выполнять данное правило принуждают не исключительно общественные санкции или законодательные преследования, а их сочетание в многообразных формах. Ведь очевидно, что положение даже полностью легальной фирмы зависит от таких неформальных практик, как доверие к фирме, ее репутация. А положение человека в неформальной сети существенно зависит от формальных признаков его материальной и интеллектуальной состоятельности. Следовательно, неформальное не может быть сведено к доверию, а формальное не может сводиться к писаному и гарантированному государством. Нет однозначной поляризации формальных и неформальных институтов. Скорее, имеет место континуум действий, опирающихся на разные механизмы поддержки доверия и модели принуждения к исполнению .
Можно говорить о постоянно идущих противоположно направленных процессах: формализации и деформализации как борьбе этих механизмов за влияние на экономическую практику.
Формализация – это процесс, в ходе которого государство в лице уполномоченных им органов устанавливает формальные (законодательно определенные) правила экономического взаимодействия. Укрепление формального порядка может осуществляться через расширение сферы государственного вмешательства (интервенция вширь) или через усиление роли государства в уже регулируемых сферах (интервенция вглубь).
Социально-экономический смысл этого действия – поставить хозяйственную активность и порождаемые ею интересы в ограничительные рамки, конфигурированные представлениями власти об общественном благе или целях развития (в частности, принятие законов, обеспечивающих модернизационный рывок) [Скотт, 2005].
Например, считая целесообразным развитие предпринимательства, государственные органы могут устанавливать определенные правила регистрации фирм, формы отчетности, требования к регистрации трудовых или коммерческих сделок, порядок налогообложения, технические требования к продукции и т.д. Это будут прописанные на бумаге положения, исполнение которых обязательно для получения формального права оперировать на рынке. Требования исходят от властей различного уровня, выражают их представления о «правильном» и целесообразном положении дел. При этом власти декларируют соблюдение таких требований, как «входной билет» на рынок, наказывая тех, кто хочет войти через «черный ход», игнорируя полностью или частично набор формальных предписаний. С такими предпринимателями власти борются, налагая штрафы, лишая лицензии, сажая в тюрьму. Должностные лица всех уровней и ведомств стоят на страже этой системы. Другими словами, власти не просто выставляют ряд требований, но и принуждают к их исполнению .
Однако далеко не все подчиняются. Цена такого «входного билета» часто оказывается не по карману предпринимателю. Тем более что вопрос, который стоит перед ним, – это вовсе не «быть или не быть», т.е. работать или уйти с рынка. Как правило, вопрос стоит несколько иной – «каким быть», т.е. у кого и по какой цене покупать этот билет – в кассе или «с рук». Выстраивать обезличенные, формально определенные отношения, скажем, с налоговой инспекцией, платя все налоги и штрафы за неизбежные ошибки в балансе, или же постараться установить деловые отношения с конкретным налоговым инспектором, который даст ценные советы по уменьшению налогооблагаемой базы и закроет глаза на ряд недочетов. Этот второй путь выбирают миллионы. Их действия по избеганию формальных правил не становятся хаотичными, встраиваясь в иной институциональный порядок. Неформальные правила поведения не подчиняются писаным правилам и не охраняются должностными лицами, используя иные механизмы распространения и санкций, о чем речь пойдет дальше. Зачастую неформальные правила не создаются с чистого листа, но являются реакцией на формальные нормы, т.е. формируются в результате процесса их деформализации.
Деформализация – процесс размывания формальных рамок за счет институционализации неформальных правил хозяйственного взаимодействия. Социально-экономическая сущность процесса деформализации состоит в создании пространства хозяйственной маневренности и гибкости, позволяющего превзойти возможности, дозируемые формальными институтами. При таком понимании неформальная экономика не сводится к сокрытию ряда экономических процессов от государства, а представляет собой многоуровневую активность по утаиванию результатов деятельности (возможно, полученных исключительно законно) от тех, кто на формальных основаниях имеет право ее контролировать и корректировать. Получается многослойная неформальность : хозяева и менеджеры скрывают что-то от государства, менеджеры от собственников, среднее звено от высшего, рядовые работники от начальства. Соответственно, на каждом уровне образуются горизонтальные связи как структурная основа неформальных (в том числе теневых) процессов.
Институты – это правила. Но эти «правила» могут поддерживаться за счет как универсальных, так и партикулярных норм и санкций, что определяет деление формальных институтов на общие законы и распространяемые только на участников контракты . Неформальные институты по степени охвата делятся на всеобщие социальные нормы и ограниченные участниками деловые договоренности [Радаев 2003а, с. 91] (табл. 1).
Таблица 1
Типология институтов по степени формальности и зоне действия
Споры о том, что лучше, формальные или неформальные институты, и какое регулирование эффективнее, относятся к разряду несостоятельных. Безусловной истиной является ситуационная привлекательность тех или иных правил. Государственные правила (формальные институты) могут вызывать меньшее доверие в при слабом государстве, чем неформальные институты. Предпочтительность формальных правил – результат сложной констелляции экономических, политических, культурных и идеологических факторов.
Даже, казалось бы, хрестоматийное суждение о том, что рост государственного регулирования ведет к уменьшению экономического роста и увеличению неформальности, как выяснилось, имеет оговорку. А именно при высоком «качестве власти» этой связи может не быть.