Наибольшие внешнеполитические успехи были достигнуты Российской империей в царствование Екатерины И. В результате победы в русско-турецкой войне 1769–1774 гг., согласно заключенному с Турцией Кучюк-Кайнарджийскому миру, Россия получила крепости Керчь и Еникале, а также право на свободный проход русских судов через проливы Босфор и Дарданеллы. Турция признала независимость Крыма, что позволило затем России распространить на него свое влияние и сперва добиться его лояльности, а затем в 1783 г. включить его и Кубань в состав империи, тем самым окончательно закрепившись на берегах Черного моря.
В 80-е годы в России разрабатывается новая внешнеполитическая доктрина, воплотившаяся в так называемом «греческом проекте», согласно которому планировалось полное уничтожение Османской империи и восстановление на ее месте Греческой империи со столицей в Константинополе и представителем российского императорского дома на престоле. Попытка осуществления этого плана была предпринята во время русско-турецкой войны 1787–1791 гг., однако отсутствие достаточной поддержки со стороны Австрии и противодействие Пруссии и Франции не позволили его реализовать. Итогом войны, воплощенном в Ясском мире, стало признание Турцией аннексии Россией Крыма и установление новой границы между двумя державами по Днестру. Турция также отказалась от претензий на Грузию, признав тем самым Георгиевский трактат 1783 г., по которому Картли-Кахетинское царство перешло под протекторат России, гарантировавшей его неприкосновенность и территориальную целостность.
Уже с конца XVII в. Россия стала активно вмешиваться во внутренние дела Речи Посполитой, добиваясь избрания на польский престол своих ставленников. Будучи заинтересованными в сохранении в Польше существующего строя, гарантировавшего политическую слабость этой страны, российские политики одновременно рассматривали ее в качестве буфера между Россией и Западной Европой и пытались решить проблему польских диссидентов. Непоследовательность российской политики в Польше привела к тому, что она стала своего рода разменной монетой в разрешении противоречий между Россией, Австрией и Пруссией. В ходе трех разделов Польши 1772, 1792 и 1795 гг., покончивших с польской государственностью, к России были присоединены сперва территории Литвы, Южной Латвии и части Белоруссии площадью 92 тыс. кв. км, затем Восточная Белоруссия и Правобережная Украина общей площадью 250 тыс. кв. км и, наконец, еще 120 тыс. кв. км территорий, включавших Западную Волынь, Западную Белоруссию, оставшуюся часть Литвы и Курляндию (Западная Латвия).
XVIII век стал также временем постепенного продвижения России на территорию современного Казахстана: уже в 1731 г. русское подданство приняли казахи Младшего жуза; в 1785 г. было принято решение о ликвидации у них ханской власти. Дальнейшее продвижение в Казахскую степь и постепенное распространение на казахов общероссийской системы административного управления продолжалось на протяжении всего следующего столетия.
Впечатляющие военные и внешнеполитические успехи России во второй половине XVIII в. значительно укрепили ее авторитет на международной арене, так что екатерининский вельможа А.А. Безбородко хвастался, что «при матушке» ни одна пушка в Европе не смела выстрелить без разрешения Петербурга. Однако в долговременной перспективе многие из территориальных завоеваний XVIII в. обернулись серьезными проблемами. Одним из следствий значительного расширения территории империи стало изменение соотношения разных народов в населении страны. Так, если в 1762 г. доля русского народа составляла 62,3 %, то к 1796 г. она снизилась до 48,9 %.
СТАНОВЛЕНИЕ ИМПЕРСКИХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ
Новый, имперский характер политической власти в России XVIII в., воплотившийся уже в титуле государей — Император и Самодержец Всероссийский, потребовал коренной реорганизации всей системы административного управления, формирования жесткой и эффективной структуры власти, сосредоточенной в центре и охватывающей всю территорию страны и все сферы жизни.
Накануне петровских преобразований административное управление России носило весьма архаичный и одновременно запутанный характер. Центральная власть была представлена несколькими десятками московских приказов с отраслевыми функциями, но при этом власть большинства приказов была ограничена определенными территориями страны и отдельными категориями населения. К тому же многие приказы обладали еще и судебными функциями, также распространявшимися лишь на определенные территории и категории населения. В условиях неудачного начала Северной войны со Швецией, когда на карту была поставлена судьба страны и потребовалась концентрация всех государственных ресурсов, обеспечение которой напрямую зависело от эффективности и оперативности управления, стало очевидным, что громоздкая приказная система не справляется с новыми задачами. Необходима была более четкая, разветвленная, многофункциональная и одновременно значительно более гибкая и эффективная система управления. К тому же Петр I в отличие от своих предшественников постоянно перемещался по стране, а приказное управление было организовано таким образом, что предполагало непосредственное участие государя в принятии решений. Однако реформа центрального управления, как уже упоминалось, не означала единовременной ломки старого и создания вместо него нового аппарата, а осуществлялась постепенно на протяжении всего царствования Петра.
На первом этапе административной реформы новые учреждения создавались там, где в этот момент находился царь, дабы они всегда были у него под рукой и можно было бы быстро оформить всякое новое решение. Старые учреждения при этом не ликвидировались, а продолжали функционировать параллельно с новыми. С основанием Петербурга вновь созданные учреждения в большинстве своем обосновались в новой столице, и центр тяжести в системе управления стал смещаться туда, в то время как московские приказы превращались фактически в филиалы петербургских канцелярий. В Петербург перебралась и Консилия министров, возникшая первоначально в качестве боярской комиссии, которой поручалось управлять Москвой в отсутствие царя. Постепенно, однако, компетенция Консилии расширялась, распространяясь на всю территорию страны, а в ее состав стали входить не бояре, а руководители важнейших приказов. Хотя статус Консилии министров в системе центральной власти и сфера ее полномочий не были законодательно определены, Петр стремился упорядочить и регламентировать ее деятельность на бюрократических началах.
Организация деятельности Консилии министров стала прообразом нового бюрократического порядка делопроизводства, позднее распространенного и на другие вновь создаваемые государственные учреждения. Этот порядок предусматривал, в частности, обязательное составление протоколов заседаний, которые затем должны были подписываться каждым из присутствовавших. По замыслу Петра, тем самым обеспечивалась индивидуальная ответственность чиновников за коллективно принимаемые ими решения.
Именно этот порядок породил и один из наиболее известных афоризмов Петра Великого. 7 октября 1707 г. царь писал князю Федору Юрьевичу Ромодановскому: «Siir. Изволь объявить при съезде в полате всем министром, которые в конзилию съезжаютца, чтоб они всякие дела, о которых советуют, записывали, и каждой бы министр своею рукою подписывали, что зело нужно надобно, и без того отнюдь никакого дела не определяли, ибо сим всякого дурость явлена будет. Piter» (Письма и бумаги императора Петра Великого. СПб., 1912. Т. 6. С. 129).
В 1711 г. на смену Консилии министров пришел Правительствующий Сенат — учреждение, задуманное царем в качестве центрального звена всей системы управления, которое должно было обеспечивать ее бесперебойную работу, контролируя все остальные центральные и местные органы власти и координируя их деятельность. Так, важным средством контроля должны были стать регулярные сенаторские ревизии на местах. Сенату также поручалось решение таких стратегически важных вопросов, как поиск новых источников доходов, забота о внутренней и внешней торговле, борьба с уклонениями от военной службы и т. д. Он же стал высшей судебной инстанцией. Таким образом, Сенат сочетал в себе функции высшего органа исполнительной и судебной власти. При этом он имел право издавать указы общегосударственного значения, но лишь в рамках уже существующих законодательных норм. На практике, однако, на отдельных этапах истории России XVIII в. в связи с ослаблением верховной власти Сенат на короткие моменты брал на себя и законодательную инициативу. Создание Сената повлекло за собой изменения в структуре центральных ведомств и ликвидацию ряда приказов. Одновременно с этим сам Сенат постепенно обрастал различными дочерними организациями — конторами, канцеляриями, палатами, необходимыми для исполнения его функций и бравшими на себя обязанности прежних учреждений.