Главная причина, по которой Роскомнадзор не слишком активен в своей деятельности по пресечению использования СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний, заключается в следующем. Факт такого использования Роскомнадзор определить сам по себе не в состоянии. Поскольку правосудие по уголовному делу осуществляется только судом, то и вопрос о том, имело ли место использование средства массовой информации для совершения уголовно наказуемых деяний, возможно решать только с учётом наличия вступившего в законную силу приговора или иного судебного решения по уголовному делу. На это обстоятельство указал Верховный суд РФ в упомянутом выше постановлении 2010 года о практике применения закона о СМИ.
К третьей группе можно отнести использование СМИ для действий, за которые не предусмотрено уголовное наказание. Все они названы в статье 4: пропаганда культа насилия и жестокости; использование СМИ для распространения материалов, содержащих нецензурную брань; использование скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей; распространение в СМИ сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических и психотропных веществ; пропаганда каких-либо преимуществ использования отдельных наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов.
Способы закрытия СМИ
За некоторые из перечисленных в статье 4 правонарушений предусмотрена административная ответственность. Так, пропаганда либо незаконная реклама наркотических и психотропных веществ влечёт наложение административного штрафа на юридических лиц от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. При этом возможна конфискация рекламной продукции и оборудования, использованного для её изготовления (ст. 6.13 КоАП).
КоАП РФ также устанавливает для работников и редакций СМИ наказание в виде штрафа (зачастую, с конфискацией предмета правонарушения) за нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) (ст. 13.11); распространение информации об общественном объединении или иной организации, ликвидированной или запрещённой судом как экстремистской, без обязательного указания на такую ликвидацию; за использование скрытых вставок; за незаконное распространение информации о несовершеннолетнем, пострадавшем в результате противоправных действий (бездействия); за распространение выражающих явное неуважение к обществу сведений о днях воинской славы и памятных датах России, связанных с защитой Отечества; распространение сведений, содержащих инструкции по самодельному изготовлению взрывчатых веществ и взрывных устройств (ст. 13.15); за изготовление или распространение продукции СМИ, содержащей нецензурную брань (ст. 13.21) и за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской или схожей с ней атрибутики или символики (ст. 20.3). В последнем случае возможен и административный арест на срок до 15 суток.
Тем не менее, главным инструментом противодействия злоупотреблениям свободой массовой информации остаются предупреждения Роскомнадзора. Выявлением экстремистских нарушений наряду с ним занимаются органы прокуратуры, получившие по Федеральному закону «О противодействии экстремистской деятельности» полномочия предупреждать редакции СМИ, а также требовать прекращения их деятельности.
Особое внимание к экстремизму видно из статистики. Например, в 2015 году Роскомнадзором и его территориальными органами было всего вынесено 142 предупреждения, из них 39 – за использование СМИ для осуществления экстремистской деятельности39.
В уже упомянутой выше резолюции «Преследования прессы в Республике Беларусь», принятой Парламентской Ассамблеей Совета Европы в 2004 году, указано на недопустимость в принципе вынесения предупреждений (письменных либо устных) в адрес редакций СМИ по поводу злоупотребления ими свободой массовой информации. Совет Европы усмотрел в этом нарушение «фундаментального принципа разделения властей между исполнительной и судебной властями и противоречие статье 10 Европейской Конвенции», потребовав (в данном случае от Белоруссии) изменить соответствующие статьи закона о СМИ.
Дело агентства Росбалт
В случае несогласия редакции с основаниями для вынесения предупреждения в её адрес его можно оспаривать в суде. Своё внимание этому вопросу уделил Верховный суд РФ в постановлении пленума 2010 года. Он, в частности, разъяснил, что при рассмотрении жалоб на предупреждения Роскомнадзора судам следует учитывать не только использованные в материале СМИ слова и выражения (формулировки), но и контекст, в котором они были употреблены. В частности, следует учитывать, каковы цель, жанр и стиль статьи, программы либо их соответствующей части; можно ли расценивать их как выражение мнения в сфере политических дискуссий или как привлечение внимания к обсуждению общественно значимых вопросов; основана ли статья, программа или материал на интервью и каково отношение интервьюера и (или) представителей редакции средства массовой информации к высказанным мнениям, суждениям, утверждениям. Следует также учитывать общественно-политическую обстановку в стране в целом или в отдельной её части (в зависимости от региона распространения данного средства массовой информации). Данный вывод пленума видимо предполагает и то, что, устанавливая факт злоупотребления свободой массовой информации, судам необходимо выяснять наличие противоправной цели главного редактора. Ведь именно он принимает окончательное решение о производстве и выпуске средства массовой информации и несёт ответственность за содержание распространённых сообщений и материалов.
Наиболее важным в судебной практике по вынесенным Роскомнадзором предупреждениям следует признать недавнее определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ по делу одного из крупнейших в стране информагентств Росбалт.40 В ходе заседания Судебной коллегии было установлено, что Роскомнадзор обратился в Московский городской суд с заявлением о прекращении деятельности этого информационного агентства, ссылаясь на распространение на его сайте – посредством гиперссылок – видеоматериалов, содержащих нецензурную брань. Решением Мосгорсуда заявление Роскомнадзора, основанное на вынесенных ранее двух предупреждениях редакции в связи с распространением этих материалов, было удовлетворено. Ранее отдельным решением мирового судьи главный редактор Росбалта был привлечён к административной ответственности (штрафу). Росбалт обжаловал решение городского суда в суде Верховном. Принимая доводы о том, что обжалуемое решение основано на букве закона, Судебная коллегия ВС РФ не согласилась с выводами Мосгорсуда о необходимости прекращения деятельности СМИ, исходя из следующих обстоятельств и аргументов.
Право на свободу слова и распространение информации может быть ограничено только в целях защиты конституционных ценностей. При этом судам следует соблюдать принцип юридического равенства и вытекающие из него критерии разумности, соразмерности (пропорциональности) и необходимости в правовом демократическом государстве. Ограничения свободы слова и информации не должны искажать основное содержание этого конституционного права и посягать на само его существо – иное ведет к его умалению и отмене. Об этом, напомнил Верховный суд, говорят постановления Конституционного суда РФ. В них отмечается также, что ограничение свободы слова и информации не должно происходить лишь на том основании, что распространяемые сведения не укладываются в общепринятые представления, не согласуются с «устоявшимися традиционными взглядами и мнениями», вступают в противоречие с морально-нравственными и (или) религиозными предпочтениями.
Принимая решение о прекращении деятельности средства массовой информации в качестве меры, необходимой для защиты прав и законных интересов других лиц, суд должен быть убеждён, что в своей совокупности неоднократные нарушения закона о СМИ были действительно существенными. Только тогда суд, с учётом всех обстоятельств дела, включая оценку характера допущенных редакцией нарушений и вызванных ими последствий, может пойти на такие крайние меры.
По мнению Верховного суда, вопрос о том, является ли такая мера соразмерной и адекватной содеянному, не был разрешён Мосгорсудом в деле Росбалта. Ему следовало выяснить характер правонарушения, обстоятельства его совершения, тяжесть вызванных им последствий и т. д. Например, как следует из материалов дела, после вынесения Роскомнадзором соответствующих предупреждений видеоматериалы, содержавшие нецензурную брань, были незамедлительно удалены с сайта Росбалта. Не было учтено и то обстоятельство, что в течение ряда лет до получения предупреждений какие-либо претензии к деятельности информагентства со стороны Роскомнадзора не было.