Особенностью современного нотариата является также и то, что государство не создавало его с нуля. Нотариат как таковой существовал и до принятия Основ о нотариате, законодательным образом были внесены лишь коррективы в систему. Данный факт мог бы послужить преимуществом, так как существовала бы преемственность, что очень важно именно при реализации государственного управления. Но из-за непродуманности концепции развития нотариата и наличия большого числа недостатков правового акта государственное управление нотариатом было просто разрушено. В 1993 г. законодательный орган, по-видимому, не посчитал нужным создать стержень, на котором крепились бы управленческие функции.
Более подробно следует остановиться на вопросах реализации принципа федерализма в непосредственной деятельности публичных органов по организации нотариата в РФ.
Принцип федерализма в государственном регулировании организации нотариата
Россия – федеративное государство, поэтому система органов государственного управления нотариатом не может не учитывать особенности федеративного устройства России. Законодательство СССР также принимало во внимание федеративное устройство Советского Союза. Так, в ст. 2 Закона СССР «О государственном нотариате» закреплялось следующее: «Законодательство Союза ССР и союзных республик о государственном нотариате состоит из настоящего Закона и издаваемых в соответствии с ним иных актов законодательства Союза ССР, законов о государственном нотариате и других актов законодательства союзных республик»[101].
Слово «федерализм» переводится с латинского как «соглашение» (foedus). Конституция может провозгласить государство федеративным, но будет ли оно таковым в действительности? Для этого надо определиться с содержанием данного принципа.
Академик Б. Н. Топорнин пишет: «Суть российского федерализма выражена в Конституции 1993 года следующим образом: федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации»[102]. Реализуется принцип федерализма в том, что Конституция России устанавливает деление государства на равноправные субъекты. Ранее органы юстиции входили в систему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Наименования были различны: от министерств в республиках до управлений (отделов) в краях (областях). Органы юстиции субъекта Российской Федерации по вопросам организации нотариата находились в двойном подчинении – министру юстиции РФ и органу общей компетенции исполнительной власти субъекта РФ. В 1999 г. произошло реформирование, в результате которого органы юстиции в субъектах Федерации стали территориальными управлениями Министерства юстиции РФ. В этом случае даже по вопросам совместного ведения органы общей компетенции региона утратили полномочия по управлению органом юстиции, поскольку была выстроена федеральная подчиненность. Интересна ситуация, произошедшая в Республике Татарстан, в которой руководство Министерства юстиции Республики Татарстан воспротивилось принудительной реорганизации. Действительно, как может реорганизовать региональный орган исполнительной власти федеральный орган, если он таковой не создавал? Налицо федеральная интервенция. Кстати, Татарстан оказался единственным не подчинившимся субъектом. Поскольку давление оказалось безуспешным, предлагалось создать два органа на территории республики: территориальное управление, которое бы реализовывало функции управления по предметам ведения Федерации, и Министерство юстиции Республики Татарстан, выполняющее функции управления по предметам совместного ведения и ведения субъекта. Создание территориальных органов юстиции в субъектах Российской Федерации по-новому поставило вопрос о реализации предметов совместного ведения. По-видимому, они должны реализовываться региональными органами. В этом случае можно будет говорить о какой-то самостоятельности их разрешения.
При научном анализе любого вопроса следует руководствоваться не только провозглашенными декларациями, что привело бы к доминированию политической демагогии, но и практикой их применения. Американский ученый Винсент Остром в своей работе «Смысл американского федерализма» приводит мнение Уильяма Райкера, который включает в понятие «федерализм» три признака: «1) два уровня правления осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и того же населения; 2) каждый уровень имеет по крайней мере одну сферу, в которой он является автономным; 3) имеются определенные гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в конституции) автономности каждого уровня правления в своей собственной сфере»[103]. Если применить данное определение к управлению нотариатом в России, то должна существовать двухзвенная система управления. Между этими звеньями должно быть соответствующее перераспределение компетенции, причем каждое звено при реализации своей компетенции должно быть хотя бы относительно автономным. Законодательство также должно устанавливать гарантии автономности этих систем органов.
Как уже отмечалось, парадоксом Основ о нотариате является то, что они не определяют уполномоченный орган управления нотариатом. И только анализируя Основы в целом, можно прийти к выводу, что Министерство юстиции РФ – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции управления в общегосударственном масштабе. В ранее действовавшем Положении о Министерстве юстиции РФ[104] задача организационно-правового обеспечения нотариата «растворилась» в аморфной фразе: «организация и развитие системы юридических услуг» (п. 3). Ныне действующее Положение, утвержденное Указом Президента РФ в августе 1999 г., данной функции не предусматривает, в нем дается общее определение – реализация государственной политики в сфере юстиции, обеспечение прав и законных интересов личности и государства (п. 5)[105].
В целях реализации указанной задачи по Положению 1993 г. Министерство юстиции РФ «открывает и упраздняет государственные нотариальные конторы, дает поручения соответствующим органам юстиции на их открытие и упразднение, ведет реестр этих контор, а также контор нотариусов, занимающихся частной практикой; устанавливает порядок выдачи лицензий на право нотариальной деятельности и осуществляет другие полномочия, предусмотренные Основами законодательства РФ о нотариате» (п. 6).
Положение о Министерстве юстиции РФ четко определяет функции государственного органа. В п. 6 названы три самостоятельные функции:
– наделение нотариусов полномочиями по совершению нотариальных действий от имени Российской Федерации;
– осуществление в установленном порядке контроля за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей, в том числе правил нотариального делопроизводства;
– организация выдачи лицензий на право осуществления нотариальной деятельности, утверждение форм реестров регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей, осуществление иных полномочий, предусмотренных Основами о нотариате.
Несмотря на это, очень важный институт управления (управление нотариатом) не получил своего точного закрепления в документе, являющемся основой деятельности государственного органа, определяющем его статус как субъекта публичных правоотношений. Основы о нотариате чаще всего прямо указывают, что относится к компетенции федерального министерства, а что – к компетенции органов юстиции в субъекте РФ. Например, полномочия, связанные с принятием актов нормативного характера, отнесены к компетенции Министерства юстиции РФ. В числе таких полномочий установление порядка выдачи лицензий (ст. 3), утверждение Положения о квалификационной и апелляционной комиссиях (ст. 4) и т. д.
Следует отметить также, что Основы о нотариате не предусматривают ни процедуры согласования принятия решения с органами государственной власти субъектов РФ, ни какого-либо иного их участия в порядке принятия таких правовых актов. При создании территориальных органов юстиции в регионах еще сложнее говорить о таком участии. Даже принятый региональный закон о нотариате ставится в двусмысленное положение. С одной стороны, субъект Российской Федерации реализует свои полномочия, а с другой – на каком основании региональный правовой акт сможет изменить компетенцию федерального органа государственной власти?
К полномочиям, которыми обладают региональные государственные органы власти в области управления нотариатом, относятся: