Нотариат финансировался и обеспечивался кадрами по остаточному принципу. Во многом эти факторы и стали причиной тех конфликтных ситуаций, которые имели место после принятия Основ о нотариате в 1993 г., когда институт нотариата был поднят на качественно новый уровень и в первую очередь в связи с увеличением личных доходов нотариусов.
Кратко резюмируя сказанное, отметим, что история развития нотариата достаточно противоречива. Причины возникновения нотариата кроются в отсутствии у населения грамотности и наличии строго фиксированной казуистики юридических документов, когда форма имеет превалирующее значение над содержанием. В дальнейшем, в ходе поступательного развития общества, назначение нотариата менялось. Во многих странах нотариусам были переданы полномочия по ведению реестра недвижимого имущества, регистрации сделок, приданию юридической силы доказательствам. При участии нотариусов строится единая информационная сеть, отражающая особенности гражданского оборота некоторых видов имущества. Исторически складывалась и такая система, когда данные функции выполняли централизованные государственные органы, а некоторые нотариальные действия осуществляли представители судебной власти.
Постоянный советник Международного Союза Латинского Нотариата Мишель Мерлотти отметил: «Может показаться странным, что нотариат существует и поныне. Однако позволю себе выступить в роли адвоката дьявола и скажу, что нотариат устарел и служит лишь свидетельством безвозвратно ушедших времен. В самом деле, в отличие от Средневековья, сегодня, в цивилизованном мире, каждый умеет писать, так как получил образование. Зачем же поручать составление сделки так называемому специалисту, у которого монопольная позиция?»[81]. Далее автор уточняет, что его описание «несколько карикатурно», но, как говорится в таких случаях, в каждой шутке есть доля истины. Данная фраза господина Мерлотти, по-видимому, должна рассматриваться в несколько ином аспекте. Статус нотариуса должен быть скорректирован исходя из изменений, происходящих в обществе.
Развитие нотариата продолжается. Законодатели различных государств еще будут заниматься поиском наиболее эффективной модели юридической службы защиты прав участников гражданского оборота. Тем более это касается судьбы российского нотариата, преодолевающего сегодня стадию проб и ошибок. Перед наукой и практикой ставится задача поиска решения, отвечающего в первую очередь интересам государства и общества.
Правовые основы государственного управления нотариатом
Содержание управленческой деятельности по организации нотариата в Российской Федерации
Для того чтобы раскрыть сущность управления нотариатом, обратимся вначале к общетеоретическому экскурсу и проанализируем назначение государства. Тем самым можно будет определить назначение государственного управления, пределы его воздействия.
Экскурс в теорию представляется очень важной предпосылкой для осмысления места нотариата в системе правоохранительных органов. Тем более, что нередко непонимание общетеоретических вопросов приводит к ошибочному толкованию многих норм Конституции РФ и Основ о нотариате. Иногда настораживает негативное отношение практикующих юристов к преподавателям юридических факультетов. Зачастую можно услышать следующее: «Теория? Что она сможет дать? Вот практика, нужно исходить только из нее». Приведем по этому поводу мнение профессора И. И. Лукашука: «Право представляет собой сложное социальное явление большого значения. Поэтому теория всегда играла существенную роль в его создании. Напомню, что „храм римского правосудия“ – Дигесты Юстиниана – представляли собой свод выдержек из трудов римских юристов. С другой стороны, недостаточное внимание к теории всегда было одной из причин низкого уровня правовых систем. Эразм Роттердамский писал: „Глупость создает государства, поддерживает власть, религию, управление и суд“»[82].
На протяжении нескольких тысячелетий человек существует в рамках феноменальной социальной общности – государства. Природе этого явления посвящены многие работы философов, политологов, юристов. Государство – явление многоплановое и нуждается в комплексном изучении. Юриспруденция берет на себя освещение правовых вопросов, связанных с его возникновением, развитием и прекращением. Предметом административного права выступают отношения, проявляющиеся в сфере государственного управления. В настоящее время вопросами управления занимается не только административное право, но и экономическая наука – менеджмент.
Государственное управление как научная категория возникло сравнительно недавно. Основоположниками ее можно считать социологов Макса Вебера и Карла Ясперса. Именно они вдохнули в это понятие жизнь. Однако это не означает, что наука никогда не занималась решением проблем, возникающих при практической реализации государством своих властных полномочий. До недавнего времени подобная сфера знаний не отождествлялась с теорией управления. Она исходила из поиска лучшей формы государственного устройства. Причем под формой государственного устройства понимался отнюдь не элемент формы государства. Еще Аристотель в своей работе «Политика» ставил риторический вопрос: «Какой же вид государственного устройства наилучший? Как может быть наилучшим образом устроена жизнь для большей части государств и для большинства людей?..»[83]
Государственное управление нотариатом как властная функция государства подчиняется тем же закономерностям, которые характерны для государственного управления в целом. Согласно ст. 1 Основ о нотариате нотариат «призван обеспечивать в соответствии с Конституцией РФ, Конституциями республик в составе РФ, настоящими Основами защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени РФ»[84]. Данной формулировкой законодатель подчеркивает, что нотариальная деятельность жестко подчинена Конституции и закону, а нотариальные действия осуществляются от имени государства.
Administratio в переводе с латыни означает «управление». Поэтому государственное управление является предметом изучения двух наук: собственно теории управления, или менеджмента, и административного права. Традиционная точка зрения исходит из того, что теория государственного управления изучает «администрацию в ее взаимосвязях с государством»[85]. Это означает, что институт нотариата должен быть оценен исходя из двух требований: его эффективности и соответствия общим принципам построения отношений, закрепленным в Конституции РФ.
Действительно, вопросы количества тех или иных государственных органов, числа их отделов и департаментов, разделения функций между ними и т. д. не несут в себе какой-либо правовой нагрузки. Все это больше вопросы эффективности и целесообразности. Кроме того, применительно к российской действительности трудно изучать структуру и правовое положение конкретных органов. За период 1996–1999 гг. система органов исполнительной власти неоднократно менялась. Изменялся статус министерств и ведомств, некоторые из них упразднялись; функции одних органов передавались другим. Если посмотреть на законодательную технику составления правовых актов, то в федеральных законах при характеристике государственных органов не употребляются больше их специальные названия, указывается лишь на их функциональное значение. Например, в Федеральном законе «О защите прав потребителей» приводится такая формулировка, как федеральный антимонопольный орган, и не дается точное название соответствующего государственного комитета[86] или министерства.
Что касается административного права, то оно изучает отношения, складывающиеся в процессе реализации полномочий органами исполнительной власти при их взаимоотношении с гражданами. Так, административное право США представляет собой «совокупность юридических норм, призванных защитить частное лицо от произвола бюрократии»[87]. Во многом схожи точки зрения немецких и французских административистов. Японский энциклопедический словарь «Кодзиэн» определяет административное право как «свод юридических предписаний, регулирующих в первую очередь взаимоотношения государства как субъекта административной власти с подчиненным ему народом»[88].
Что же понимается под государственным управлением и, в частности, нотариатом? Управленцы считают наиболее простой следующую формулировку: «Это особый вид деятельности, превращающий неорганизованную толпу в эффективную целенаправленную и производительную группу»[89]. Многие понимают управление как деятельность по реализации определенных функций. «Управление – это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации»[90]. Данное определение носит классический характер. Предшествовало этому определению мнение основателя теории управления А. Файоля: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать…»[91]