При окончательном редактировании проекта в раздел «Государственное устройство» была внесена важная формулировка, определявшая, что СССР «есть союзное государство, образованное на основе добровольного объединения равноправных советских социалистических республик», хотя в более ранних предложениях говорилось об объединении народов, а не союзных республик. Принципиальное значение имела статья 1 Конституции в редакции И. В. Сталина. Она гласила: «Союз Советских Социалистических Республик есть социалистическое государство рабочих и крестьян». Эта статья заменила собой статьи 1 и 10 уже «согласованного проекта». В них говорилось, что СССР «есть социалистическое государство свободных тружеников города и деревни» (статья 1), а «советское общество состоит из свободных тружеников города и деревни – рабочих, крестьян (вариант – служащих), интеллигенции. Все они являются равноправными строителями социализма» (статья 10). В этой же статье была фраза о том, что «в Союзе ССР уничтожено деление на классы». Сталин исключил эту фразу из проекта. Однако, повторив в первоначальном проекте формулу «согласованного проекта» о том, что вся власть в СССР принадлежит Советам депутатов трудящихся (статья 3), Сталин добавил новую статью 2, в которой записал, что «политическую основу СССР составляют Советы рабочих и крестьянских депутатов – Советы депутатов трудящихся». Из этой формулировки вытекало, что Советы депутатов трудящихся – это Советы лишь рабочих и крестьянских депутатов. Упоминание об интеллигенции при этом было опущено. Тогда как в «согласованном проекте» подчеркивалось, что как рабочие и крестьяне, так и интеллигенция рассматриваются в качестве равноправных членов советского общества.
Важным этапом разработки и принятия сталинской Конституции стало ее всенародное обсуждение. И хотя в то время не существовало никаких установленных законом процедур всенародного обсуждения законопроектов, оно состоялось, так сказать, в директивном порядке. По рекомендации ЦК ВКП(б) Президиум ЦИК СССР постановил одобрить этот проект, созвать Всесоюзный съезд Советов для его рассмотрения и опубликовать проект для всенародного обсуждения.
Проект обсуждался на пленумах всех Советов и исполкомов страны, на партийных собраниях всех парторганизаций, общих собраниях всех учреждений, фабрик, заводов, колхозов, совхозов, воинских частей и т. д.
1 декабря 1936 года съезд одобрил проект Конституции и принял его за основу, избрал Редакционную комиссию во главе с И. В. Сталиным в составе 220 человек, поручив ей учесть результаты как всенародного обсуждения, так и обсуждения на съезде и представить доработанный вариант Конституции в трехдневный срок. Поправки, внесенные этой комиссией в 38 статей проекта Конституции, носили главным образом редакционный и уточняющий характер. Существенными были лишь изменения статей 35 и 49 проекта. В статье 35 был изменен порядок формирования Совета национальностей. Если ранее предусматривалось, что членов Совета национальностей делегируют Верховные Советы союзных и автономных республик и областные и окружные Советы автономных областей и округов, то теперь устанавливалось, что члены Совета национальностей избираются путем прямых выборов по национально-территориальным избирательным округам. В статье 49 расширялись полномочия Президиума Верховного Совета СССР. Ему предоставлялось право своими указами не только истолковывать действующие законы, но и устанавливать новые правовые нормы, то есть законодательствовать в промежутках между сессиями Верховного Совета.
4 декабря 1936 года проект со всеми поправками, внесенными Редакционной комиссией, был рассмотрен Пленумом ЦК ВКП(б). Доклад о проекте Конституции и о работе Редакционной комиссии сделал Сталин. Пленум практически без обсуждения одобрил проект и рекомендовал съезду Советов его утвердить. Правда, на пленуме были попытки внести в проект некоторые поправки, но они были резко пресечены Сталиным, который относился к нему как к законченному документу. Так, нарком здравоохранения Г. И. Каминский предложил добавить в статье о предметах ведения Союза ССР к словам об установлении общих начал в области просвещения и здравоохранения добавить: «и руководит эпидемиологической работой (борьбой с эпидемиями), оборонными мероприятиями». Иначе, полагал он, наркомздраву будет трудно осуществлять эту работу. Сталин в ответ бросил издевательскую реплику: «Видите! Конституция мешает ему (Каминскому) лучше работать. Чепуха какая!» Когда Уншлихт предложил уточнить понятие референдума в Конституции и указать, что это не всенародный опрос, а всенародное голосование, то Сталин в столь же грубой форме отверг и эту поправку. Скорее всего, это произошло потому, что предложение Уншлихта имело серьезный содержательный смысл. Введение института всенародного голосования давало населению действительно серьезный властный ресурс, а проведение всенародного опроса имело сугубо вспомогательный характер при монопольном господстве партии. После такой отповеди никто из участников пленума уже не решился что-то реально обсуждать.
5 декабря 1936 года Чрезвычайный VIII Всесоюзный съезд Советов утвердил новую Конституцию СССР и ввел ее в действие. С трибуны VIII съезда Советов Сталин проанализировал предложение избирать на всеобщих выборах не только депутатов Верховного Совета, но и высшее по Конституции должностное лицо государства – Председателя Президиума Верховного Совета СССР. Речь шла ни много ни мало о введении в СССР института, фактически совпадающего в основных чертах с институтом всенародно выбираемого президента. Сталин понял это предложение именно так и, рассматривая его, сознательно оперировал термином «президент». Он выступил против данного предложения, мотивируя свое мнение следующим образом: «По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету. Президент в СССР коллегиальный – это Президиум Верховного Совета, включая и председателя Президиума Верховного Совета, избираемый не всем населением, а Верховным Советом, и подотчетный Верховному Совету»[45].
Приведенный нами краткий исторический обзор разработки и принятия Конституции СССР 1936 года показывает, что в обществе и государстве в середине 30-х годов явственно выявились две противоречивые тенденции. Главная из них состояла в стремлении Сталина и его окружения закрепить в конституционном порядке сложившуюся в стране административно-командную систему управления. Вместе с тем видно стремление со стороны ряда партийных и государственных деятелей не только противостоять диктату, но и найти новые подходы к модернизации страны и политического режима. Эта тенденция нашла свое выражение в попытках усиления роли права и реальном включении населения в управление государством. Хотя эти попытки и оказались тщетными, нельзя не отдать должного гражданскому мужеству всех тех, кто их делал, прежде всего Бухарину, сформулировавшему в середине 30-х годов новые демократические принципы функционирования политической системы в СССР. Приведенные факты показывают, что даже в 30-е годы в условиях сталинских репрессий в партии (в ее высшем руководстве) существовали серьезные разработки по созданию в России гражданского общества и его контроля за деятельностью государственного аппарата.
Несмотря на противоречивость своих положений, сталинская Конституция стала определенным шагом вперед в развитии российского народовластия. При этом речь идет не просто об изменении наименования Советов и перехода их работы на сессионную основу. По новой Конституции государственная власть переходила к регулярно переизбираемым Советам как органам представительной демократии, а исполкомы преобразовывались в исполнительно-распорядительные органы, формируемыми соответствующими Советами на своих сессиях и подконтрольные им. Вместе с тем исполкомы местных Советов были подчинены вышестоящим исполкомам, то есть находились в двойном подчинении. Следовательно, решения исполкомов могли быть изменены или отменены вышестоящими исполкомами. Они могли быть также опротестованы прокурорами. Однако постановления Советов как представительных органов не могли отменяться вышестоящими исполкомами. Не могли они и опротестовываться прокуратурой. Их отменить или изменить мог только вышестоящий Совет. Этим, хотя и формально, подчеркивался приоритет представительных органов власти, их новые принципы взаимоотношений с исполнительной властью.
Система постоянных Советов составляла своеобразную «пирамиду» Советов во главе с Верховным Советом СССР, состоявшим из двух равноправных палат – Совета Союза и Совета национальностей. Роль коллективного главы государства осуществлял Президиум Верховного Совета СССР, включавший в свой состав председателя, его заместителей (по числу союзных республик, поскольку каждый из них был председателем Президиума Верховного Совета соответствующей союзной республики), членов президиума и секретаря.