К числу факторов, существенно повлиявших на решение о подготовке проекта сталинской Конституции, следует отнести и все более сложное международное положение СССР. Страна оказалась в международной изоляции, ей были нужны новые стратегические инициативы ввиду усилившейся военной конфронтации. В 1934 году СССР вступил в Лигу Наций и инициировал предложение о создании системы коллективной безопасности против возможного агрессора. Одновременно нужно было изменить представление о нашей стране на Западе, чему и должно было способствовать принятие новой Конституции, отменившей бы ограничения прав граждан по классовому принципу и содержавшей бы набор прав и свобод, соответствующий мировым демократическим стандартам[40].
Однако осознание необходимости даже формальных изменений в политической и экономической жизни государства давалось нелегко. Уже сформировавшийся в стране мощный слой партийно-государственной бюрократии относился к любым новациям как к посягательству на свой статус. Вовсе не случайно в первых аппаратных предложениях об изменениях государственного устройства вопрос о новой Конституции даже не ставился, предполагалось всего лишь изменить порядок выборов. В частности, в записке, подготовленной по поручению ЦК ВКП(б) секретарем ЦИК СССР А. С. Енукидзе, предполагалось всего лишь ввести прямые выборы и равные нормы представительства как для рабочих, так и для крестьян[41]. Сами выборы по-прежнему предлагалось проводить по производственным округам, то есть по предприятиям, учреждениям, учебным заведениям, воинским частям, МТС, совхозам, колхозам и т. д. открытым голосованием за списки кандидатов, заранее составленные соответствующими партийными комитетами и предложенные для одобрения избирательным собраниям.
Предложение о введении прямых выборов было серьезным шагом в демократическом развитии страны. Однако одновременно с этим его проведение в жизнь тут же оговаривалось существенными условиями. В частности, предлагалось устранение из системы органов власти представительных органов в лице съездов Советов. Получалось, что избиратели должны были выбирать прямым голосованием лишь членов исполкомов всех степеней (районных, городских, областных). Это предложение прежде всего облегчало работу по выборам партийному аппарату. Ведь раньше исполком любого уровня избирался на соответствующем съезде Советов и являлся полномочным органом государственной власти в промежутках между съездами Советов. Теперь, поскольку съезды предлагалось упразднить, исполкомы должны были стать единственными полновластными органами. В этих предложениях под видом реорганизации выборов Советов предлагалось полное сворачивание работы представительных органов власти и существенное усиление исполнительных органов власти, к этому времени уже полностью сросшихся с партийным аппаратом. Как показал дальнейший ход работы над проектом сталинской Конституции, партийно-государственному аппарату в конечном счете удалось сохранить все свои привилегии, но сделано это было не так грубо, как предлагалось первоначально. Это стало возможным только после решения о создании Конституционной комиссии, в состав которой вошли партийные и советские работники, а также ученые.
В основу работы над проектом Конституции были положены концептуальные наработки, существенно расширяющие первые узкобюрократические предложения аппарата. И удалось это во многом благодаря коллективному обсуждению многих разделов Конституции, что ставит под сомнение миф о чуть ли не единственном авторстве Сталина в разработке проекта Конституции.
Прежде всего нужно сказать о централизации правового регулирования вопросов, касающихся сущности государства, его общественного и государственного строя, блока социальных и политических прав и свобод граждан, в том числе избирательного права. Дело в том, что в предыдущие годы эти вопросы определялись в конституциях союзных республик и лишь обобщались в Декларации и Договоре об образовании СССР. Образование в рамках конституционной Комиссии подкомиссий по избирательной системе, по правовым вопросам (правам и обязанностям граждан), по вопросам труда, народного образования, раньше относившихся к исключительной компетенции союзных республик, свидетельствовало о том, что Конституционная комиссия под личным руководством Сталина стала на путь подготовки единой Конституции, охватывающей все важнейшие сферы государственной жизни, – практически Конституции унитарного государства. Отказ от договорной федерации стал возможен потому, что Сталин уже сосредоточил в своих руках неограниченную власть в партии и государстве, а в состав Конституционной комиссии вошло практически все партийное руководство страны. И все-таки это было коллективное решение, гарантом его реализации стал не только лично Сталин, но и весь партийно-государственный аппарат, призванный следить за целостностью и прочностью новой государственности.
Гораздо сложнее обстояло дело с наработками в области нового правового статуса гражданина и правового положения органов государственной власти. Особый интерес представляет написанный Н. И. Бухариным проект раздела Конституции «Политические и гражданские права работников социалистического общества»[42].
Подготовленный Бухариным документ фактически носил характер не проекта юридического акта, а политической декларации и по смыслу предназначался для того, чтобы служить своего рода преамбулой к Конституции. В нем дана характеристика всей политической системы (как она представлялась Бухарину) и ее отдельных элементов. В основу этой характеристики была положена общая концепция развития советской демократии, базировавшаяся на идее равновесия в развитии как экономики, так и советского общества, которая была выдвинута Бухариным еще в середине 1920-х годов. Политика, основанная на идее равновесия, предполагала сбалансировать интересы всех классов и социальных групп общества, проявить терпимость даже к тем социальным слоям, которые не принимали советский строй, но не нарушали законы и не вели активной борьбы с советской властью. Лишь в отношении открытых врагов, призывавших к свержению советской власти, Бухарин допускал репрессии. В начале 30-х годов Бухарин был вынужден отказаться от ряда положений своей теории равновесия. Однако после XVII съезда партии, провозгласившего победу социализма, Бухарин счел, что следует отказаться от чрезвычайных мер времен насильственной коллективизации и взять курс на развитие демократии, укрепление гражданского мира в стране.
В то же время Бухарин понимал, что в условиях утвердившегося господства сталинской административно-командной системы, особенно в экономике, для демократизации политической системы нет условий. Поэтому в его проекте просматривается стремление обеспечить экономическую основу для развития демократии. А для этого он считал необходимым прежде всего отойти от всеобщего огосударствления экономики и административно-командных методов управления ею.
Подчеркивая решающее значение общественной собственности на средства производства, Бухарин не отождествлял ее только с государственной собственностью. Особое внимание в проекте уделялось такой ее форме, как кооперативная собственность. Говоря о разнообразии форм кооперации, Бухарин выделял добровольность кооперативных объединений трудящихся и независимость кооперативных хозяйств (в том числе колхозов), предприятий и учреждений от государства. «Уставы кооперации, ее права как юридического лица и обязанности по отношению к государству определяются особым законодательством. Права пайщиков охраняются на этой основе законом», – гласит соответствующая статья бухаринского проекта. А в другой статье говорится, что «каждый гражданин СССР имеет право участия во всех кооперативных формах труда (колхозы, потребительская кооперация, артели и т. д.)». Наряду с различными формами общественной собственности Бухарин допускал и индивидуальную собственность, как личную (на средства потребления), так и частную (на средства производства), правда, лишь для мелких товаропроизводителей, подчеркивая при этом, что «государство обеспечивает в вышеозначенных пределах частную собственность со всеми вытекающими отсюда правами собственности (владения, дарения, купли-продажи, наследования и т. д.). Эти права закрепляются особым законодательством».
Главным для Бухарина во всех секторах экономики, не только частном и кооперативном, но и государственном, была автономия производителя от управленческого аппарата (чиновничества). В соответствующей статье своего проекта Бухарин отмечал, что собственником государственных предприятий является государство в целом, однако предприятия, «руководствуясь в своей деятельности общегосударственным планом, имеют право распоряжаться на основе особого законодательства предоставленными им государством материальными средствами, являясь в этом отношении самостоятельными юридическими лицами. Государственные предприятия (заводы, фабрики, совхозы и т. д.), являясь производственными единицами, действуют на основе хозяйственного расчета...». Именно хозяйственная автономность товаропроизводителей от управленческого аппарата и призвана была, по мысли Бухарина, способствовать преодолению отчуждения трудящегося от результатов своего труда, обеспечить экономические условия развития демократии.