Съезды Советов также стали созываться реже. Основной закон 1918 года предусматривал созыв Всероссийских съездов дважды в год. В 1918 году они созывались трижды, но уже в 1919 году собрался только один Всероссийский съезд Советов, в 1920 году – также один. Естественно, сокращение числа проводимых съездов можно было бы связать с тяжелым военным положением, но и после окончания Гражданской войны ситуация отнюдь не изменилась. В 1921–1922 годах были созваны по одному Всероссийскому съезду Советов. С образованием в 1922 году Союза Советских Социалистических Республик (СССР) ежегодно созывались уже Всесоюзные съезды Советов. Уже со второй половины 1920-х годов съезды начинают созывать реже, чем раз в год (с 1922 года по 1936 год прошло всего восемь Всесоюзных съездов Советов), а промежутки между сессиями ЦИК все увеличивались. Возобновившаяся тенденция к усилению централизации все больше приводила к отрыву советской власти от масс трудового населения и все большей ее концентрации в руках высшего партийно-советского руководства.
Происходило это еще и потому, что еще в начале 20-х годов был сформирован секретариат ЦК РКП(б), который в 1922 году в качестве генерального секретаря возглавил И. В. Сталин. Именно генеральный секретарь руководил подбором руководящих кадров, в том числе и для высших советских органов. Кандидаты, делегируемые на съезды Советов, стали обязательно согласовываться в губкомах партии. Все это не оставалось незамеченным населением, избиратели стали еще больше игнорировать процедуры голосования, становившиеся все более формальными. Очередная выборная кампания в 1923 году показала, что явка на выборы по-прежнему не дотягивает до минимума в 35%, определенного в инструкциях по выборам. Участились случаи формального проведения избирательных собраний, когда кандидаты ставились на голосование уполномоченным по выборам или членами избирательных комиссий.
Для преодоления этих негативных тенденций в октябрьской 1924 года резолюции РКП(б) «Об очередных задачах работы в деревне» был выдвинут лозунг «оживления» Советов. Инструкция Президиума ЦИК СССР «О перевыборах в Советы» от 16 января 1925 года свела воедино разрозненные правила проведения избирательных собраний и установила единую систему избирательных комиссий, во главу угла работы которых была поставлена задача повысить явку избирателей и достичь определенного социального состава Советов.
Единая система избирательных комиссий включала в себя сельские, волостные (районные), уездные (окружные), губернские (областные) и городские избирательные комиссии. Формирование избирательных комиссий было возложено на соответствующие органы государственной власти. Так, губернские (областные) избирательные комиссии назначались губернским (областным) исполнительным комитетом. В состав комиссии входило пять человек: два представителя от губернского (областного) исполнительного комитета, два делегата от местных крестьянских организаций (комитеты взаимопомощи и другие) и один представитель от губернского (областного) объединения профессиональных союзов. Таким образом, изначально в основу механизма формирования комиссий также был положен принцип классового представительства. Формально он должен был гарантировать соблюдение интересов рабочих и крестьян и их гегемона – партии большевиков. Уездные (окружные) избирательные комиссии также избирались в составе пяти человек: председатель комиссии назначался губернской (областной) избирательной комиссией, по одному делегату выбирали исполнительный комитет уезда (округа) и уездное (окружное) бюро профессиональных союзов, два члена комиссии избирались местными крестьянскими организациями. Волостные (районные) избирательные комиссии состояли из трех человек: председателя, назначаемого уездной (окружной) избирательной комиссией, одного члена, назначаемого волостным (районным) исполнительным комитетом, и одного члена от сельского Совета.
По-разному проходило формирование избирательных комиссий в городах и селах. Так, городские избирательные комиссии состояли из пяти человек: председатель, назначаемый соответствующей вышестоящей избирательной комиссией (губернской, окружной, уездной), и четыре представителя – по одному от городского Совета, от профсоюза, от Красной Армии и от общегородского делегатского собрания работниц. Сельские избирательные комиссии образовывались в следующем составе: председатель, назначаемый волостной (районной) избирательной комиссией, один представитель сельского Совета и один представитель, специально избираемый на общем собрании избирателей села.
Таким образом, система советских избирательных комиссий имела ряд важных особенностей. Прежде всего, это отсутствие у них собственного штатного аппарата и запрет вознаграждения членам комиссии за выполняемую работу. Для выполнения возложенных на комиссии задач предусматривалось использование аппарата соответствующего исполнительного комитета или сельского Совета. Это, с одной стороны, позволяло сокращать бюджетные расходы государства, но, с другой стороны, ставило их под контроль государственных и партийных органов, в первую очередь – исполкомов Советов и местных парткомов. Тем не менее формально комиссии были призваны выполнять вполне самостоятельные функции: наблюдение за законностью и своевременностью производства выборов на соответствующей территории; руководство работой нижестоящих избирательных комиссий и их уполномоченных по выборам; подготовка представлений исполнительным комитетам о роспуске нижестоящих избирательных комиссий и об отводе отдельных их членов; рассмотрение протестов и жалоб на действия нижестоящих избирательных комиссий.
Все это указывает на ряд изначальных дефектов советской системы избирательных комиссий, от которых они так и не смогли избавиться. Во-первых, это принцип жесткой централизации и фактического дублирования системы построения Советов, полного встраивания их в вертикаль исполнительной власти. Так, нижестоящие избирательные комиссии подчинялись вышестоящим, которые были обязаны контролировать их деятельность, что достигалось прежде всего путем назначения представителя вышестоящей комиссии в нижестоящую в качестве ее председателя. Во-вторых, это исключительно формальное присутствие в комиссиях представителей общественных организаций. В-третьих, это принцип формальной ответственности комиссий перед законом, который на деле означал их ответственность, прежде всего, за социальный, классовый состав избираемых органов. В случае проникновения в их состав классово чуждых элементов они обязаны были ставить перед соответствующим исполнительным комитетом вопрос о роспуске избирательной комиссии либо об отводе отдельных ее членов.
Таким образом, изначально главной целью создания советской системы избирательных комиссий являлось комплектование любым путем нужного кадрового состава избираемых органов, что привело к полной зависимости комиссий от органов власти. Отсутствие же собственного аппарата и финансовых ресурсов привело к тому, что рабочие и крестьяне перестали ходить на выборы. Поэтому в мае 1925 года Президиум ЦИК СССР вынужден был повести «решительную борьбу с неправильными действиями и упущениями со стороны избирательных комиссий»[34]. Итогом «решительной борьбы» явилось постановление Президиума ЦИК СССР от 2 октября 1925 года «О порядке выборов в Советы и съезды Советов», в котором для улучшения общего руководства избирательной кампанией и рассмотрения жалоб на действия краевых (областных) и губернских избирательных комиссий, а также Избирательных комиссий автономных республик и областей Центральным исполнительным комитетам союзных республик было предложено учредить при них центральные избирательные комиссии[35].
Таким образом, к середине 1925 года в РСФСР в организационном плане была сформирована единая система избирательных комиссий во главе с Центральной избирательной комиссией РСФСР, призванной гарантировать заданный классовый состав избираемых органов в соответствии с принципами классовой диктатуры, установленными Конституциями РСФСР 1918 и 1925 годов. Включенность избирательных комиссий того времени в единую систему исполнительных органов власти была предопределена большевистской политикой классового господства пролетариата над крестьянством и полным отстранением от выборов так называемых «экспроприаторов».
Данная система избирательных комиссий просуществовала до принятия Конституции СССР 1936 года, полностью изменившей систему государственных органов и избирательную систему.
Основным результатом создания единой системы избирательных комиссий стало формальное «оживление» Советов, выразившееся в стремительном увеличении числа избирателей, принимавших участие в выборах. Начиная с 1923 года явка на выборы каждый год увеличивалась на 10%, к 1934 году достигнув на выборах в городские Советы 91%, на выборах в сельские Советы – 83%[36]. Эти результаты были получены, конечно, не за счет реального вовлечения избирателей в работу представительных органов власти. На деле был создан жесткий механизм давления на избирателей, точнее сказать, административно-политического надзора за обязательным участием граждан в собраниях избирателей и тотального контроля за результатами открытого голосования в поддержку безальтернативных кандидатов. Сыграла свою роль и жесткость партийного давления на организаторов выборов и всю систему избирательных комиссий, которые стали соревноваться в выведении завышенных показателей явки и итогов голосования.