С точки зрения практичного политика, оказание помощи России казалось невозможным. В июле на рассмотрении конгресса оказался закон, исключающий Россию из списка ленд-лиза; этот же закон требовал от США строгого соблюдения Акта о нейтралитете применительно к Советскому Союзу. Кроме того, некоторые из конгрессменов опасались, что любые открытые действия, как, например, организация на Атлантике сопровождения конвоев силами ВМС США, могут ввергнуть страну в войну. Изоляционисты успешно блокировали поправки к Акту о нейтралитете, которые давали бы президенту право вооружать торговые суда и направлять их в районы боевых действий. Законодатели на полном серьезе обсуждали вопросы продления срока службы в Национальной гвардии и по контракту, поэтому предложение об отправке призывников за пределы Западного полушария подверглось таким едким нападкам, что сразу же было отвергнуто. Другими словами, значительная часть программы подготовки буквально повисла на волоске после того, как Рузвельт призвал оказать помощь России. Президент дал разрешение оккупировать Исландию, как это и планировалось, однако отменил распоряжение о конвоях до того, как началось их формирование. Пока в конгрессе не были решены политические проблемы, связанные с перевооружением, Рузвельт затормозил вопрос о помощи России, несмотря на всю его срочность12.
Наряду с трудностями в конгрессе существовала и большая проблема, заключавшаяся в том, как доставить помощь в Россию. Каждый из трех имевшихся возможных маршрутов был долог и сопряжен с большим риском. А на самом коротком из них, через Мурманск, существовала угроза прямого нападения немцев. Наиболее предпочтительным с военной точки зрения и с точки зрения логистики был путь через Персидский залив, но на тот момент он был мало освоен. Дорога через Владивосток была самой длинной и утомительной; к тому же здесь грузы должны были проходить через воды Японии. Рузвельт не мог полностью положиться на ресурсы англичан, которые и без того испытывали значительную нагрузку, или на небольшой русский торговый флот. Острая проблема того, как найти нужные товары и материалы в Соединенных Штатах, усугублялась еще и нуждами собственной программы перевооружения, а также обязательствами перед Англией (даже они не выполнялись в полном объеме), Китаем и Голландской Ост-Индией (Нидерландская Индия, с 1945 г. Индонезия), а также другими странами. Вдобавок ко всему, поскольку Россия все еще не входила в программу снабжения по ленд-лизу, положение усугублялось целым рядом вопросов о первоочередности, требованиях к финансированию и путях легальной доставки грузов. Пусть Рузвельт был в курсе этих проблем, он не был удовлетворен тем, как продвигаются поиски к их решению. Особенно его возмущало негативное отношение к данному вопросу со стороны соответствующих организаций-исполнителей. 9 июля Рузвельт поставил в известность Уэллеса, что он хотел бы, чтобы то, что можно, было отправлено в Советский Союз до 1 октября. Уэллес предложил создать совместную англо-американо-советскую комиссию, которая отслеживала бы нужды и решала вопросы распределения заказов. 11 июля Гопкинс уведомил начальника отдела отчетов по военной помощи генерала Бернса, чтобы тот был готов по распоряжению президента заняться вопросами поставок в Советский Союз. Бернс, Янг и Сид Спалдинг приняли решение создать для этого специальный отдел. Данной работой должен был заняться полковник Филип Феймонвилл, бывший сокурсник Спалдинга по военной академии, которого тот попросил перевести в Белый дом. Феймонвилл появился на сцене 13 июля; в свою очередь, он предложил должность своего заместителя профессору Джону Хазарду. Хазард должен был набрать соответствующий штат людей и начать работу13.
Возложение помощи советской стороне на отдел, который наблюдал за поставками по ленд-лизу, не означало, что сама программа автоматически стала распространяться и на Советский Союз. Это значило, что вопрос о помощи Советам попал в благожелательные руки, и теперь он более легко контролировался Рузвельтом. 21 июля Рузвельт дал поручение Бернсу ознакомиться с тем, что запросили русские, и в течение сорока восьми часов доложить, что может быть отправлено немедленно, в той поставке, что планировалась до 1 октября. Министры Стимсон и Нокс, а также генеральный директор Комитета по управлению производством Уильям Кнудсен получили распоряжение работать в тесном взаимодействии. На следующий день в пять часов утра эти деятели собрались, чтобы совместно рассмотреть представленный советской стороной список. Из полного списка, стоимость перечисленных в котором грузов теперь составляла 1 млрд 856 млн долларов, они одобрили товаров на сумму примерно 60 млн долларов, из которых лишь грузы на сумму 22 млн долларов могли быть отправлены до 1 октября 1941 г. Оборудование и материалы, намеченные советской стороной для срочных поставок, включали в себя оборудование для нефтяной промышленности, для изготовления шин, станки, волокно, авиационный бензин, толуол и т. д. Чиновники не обсуждали поставки самолетов и артиллерийских орудий, львиную долю в советских заказах, так как данные изделия находились вне их юрисдикции. Рузвельт одобрил предложения комитета 23 июля, а 25 июля передал список своему помощнику по военным вопросам Эдвину Уотсону («Па»), распорядившись, чтобы Уотсон в тот же вечер провел этот список через военный, Государственный и военно-морской департаменты. Окончательное согласование было проведено в срок, и 27 июля Уманский получил утвержденный список с разрешением на экспорт. Те же изделия, что фигурировали в заказах советской стороны, но не были утверждены, были переданы для дальнейшего изучения в Комитет по управлению производством. До 1 сентября общая стоимость утвержденных для экспорта в СССР товаров возросла до 250 млн долларов. Однако туда все еще не входили самолеты и артиллерийские орудия14.
А в это время Феймонвилл принимал прибывшую в США 26 июля советскую военную делегацию под руководством генерал-лейтенанта Филиппа Голикова. Делегация вместе с Уманским встречалась с рядом американских официальных лиц и разъясняла важность советского фронта, а также срочную необходимость поставок из США, целесообразность сотрудничества с Великобританией и Соединенными Штатами. Вера Голикова в военную мощь русских, его импозантная внешность помогали сгладить склонность Уманского постоянно впадать в раздражение. Помимо всего прочего, Уманский громко возмущался задержкой в поставках боевых самолетов, однако в случае с авиацией даже близкие друзья Америки, такие как Англия, встречались со сложностями добиться их поставок. Военное министерство упорно придерживалось точки зрения, что России вовсе не следует рассчитывать на поставки бомбардировщиков. Что касается истребителей, то их рекомендовали поставить не более 50 машин, да и то только в том случае, если это количество можно будет изготовить не в ущерб тому, что американская промышленность предназначала для Англии15.
За весь июль стоимость поставок, предназначенных для Советского Союза, составила всего 6 521 912 долларов, а на период до 1 октября, по подсчетам специалистов, общая сумма поставок не превышала 29 млн долларов, что представляло собой лишь символическую помощь Советам в войне. Недовольный этим, Моргентау заявил тогда Рузвельту, что Вашингтон в типичной для него манере организовал для русских «бег по кругу». Президент согласился с этим и в своем сорокапятиминутном выступлении перед кабинетом 1 августа упомянул о данном факте. Моргентау отметил, что тогда Рузвельт заявил, что «он не желает слышать о том, что фигурировало в заказе; его интересовало, что именно из заказанного уже «находилось на воде». Иккес написал по этому поводу, что Рузвельт сделал «Государственному департаменту и военному министерству одну из самых впечатляющих взбучек, которым тот был свидетелем… Президент настаивал на необходимости немедленно сдвинуть дело с места». Далее, как вспоминает Иккес, Рузвельт предупредил, что «мы не должны допустить, чтобы в результате сложилась ситуация, когда посол Уманский или глава русской военной миссии будут вынуждены дать телеграмму Сталину, что здесь они не могут получить помощь и поддержку», особенно сейчас, когда Гопкинс только что выехал из Лондона в Москву16.
Стимсон счел, что выступление президента еще более осложняет обстановку, так как у армии США и так не хватало техники для обучения солдат, не говоря уже о выполнении заказов для Англии. За неделю до этого Стимсон был согласен отпустить для России 150 истребителей, уже отправившихся в Англию, и еще 50, что все еще ждали отправки туда на территории США. Было понятно, что теперь он пошел на поводу у военного министерства. Вместе с Маршаллом и другими военными представителями он настаивал на прекращении поставок с военных складов. Иккес был на стороне Рузвельта. «Моя точка зрения на положение с военной помощью, – писал он, – состоит в том, что при необходимости мы должны вплотную подойти к тому, чтобы обобрать себя до нитки, но обеспечить поставки в Англию и Россию. Потому что, если эти страны сами смогут разгромить Гитлера, мы выиграем несравнимо больше в жизнях наших солдат и в деньгах». Но Стимсон понимал, что все это было желательно, но трудновыполнимо. Программы национальной обороны и ленд-лиза полностью поглощали военную продукцию в стране. Что касается уже произведенной техники и боеприпасов, то большая их часть была выполнена по отдельным контрактам, заключенным еще до Акта о ленд-лизе. Закон о ленд-лизе позволял перераспределять часть продукции на нужды ленд-лиза, но на сумму не более 1 млрд 300 млн долларов. Страна, не включенная в список ленд-лиза, не могла претендовать на эти материалы. Такой стране могла поставляться устаревшая техника или излишки военной продукции со складов, однако таких излишков больше не было. Все, что попадало под эту категорию, уже было отправлено в Англию. Даже если бы и удалось разрешить эту дилемму, каждый дальнейший шаг был бы затруднен деятельностью многочисленных организаций, занимавшихся военным производством. Неудивительно, что Стимсон написал, что у президента «не было системы. Он идет вперед наугад, распределяя полномочия между большим количеством не взаимодействующих друг с другом людей, в результате чего ничего так и не делается»17.