Глава 22
Перенапряжение региональных бюджетов
Плавают разными стилями, тонут – одним.
Эмиль Кроткий, советский поэт и сатирик
Какое-то время назад представители регионов и федералы весьма активно изучали опыт Калужской области по привлечению инвестиций через создание инфраструктуры для промышленных гринфилдов. И действительно, есть за что отметить тогдашнюю команду калужского правительства. Одна из совершенно обычных, ничем не выделяющихся областей Центральной России без сырьевых возможностей, с типичным для региона укладом жизни и структурой бюджета – и вдруг (хотя понятно, что подготовка была долгой и только для внешнего взгляда это было неожиданно) стала одним из национальных чемпионов в привлечении иностранных инвесторов, которые почему-то именно в этой области начали организовывать свои производства, активно инвестируя в гринфилды. У всех возникал естественный вопрос: почему именно там?
В первую очередь, непосвященным приходили в голову какие-то простые ответы – что-то вроде качественного регионального инвестиционного законодательства. Однако вряд ли это могло быть настоящим ответом. Полномочия региональных властей по льготированию инвесторов довольно-таки ограниченны. Кроме того, практически все регионы уже предоставляют более или менее традиционный набор льгот для инвесторов. Это привело к тому, что региональные «инвестиционные» льготы уже давно стали «гигиеническим» вопросом, который просто должен быть, но не может оказаться сколько-нибудь критическим при принятии решения о «заходе» именно в эту область для того или иного инвестора.
Более приближенным к реальности ответом является тот факт, что правительство области смогло организовать, взяв на себя инфраструктурное оснащение, готовые площадки для потенциальных инвесторов. Первое время это было простой подготовкой площадок (критерий срока «захода» для многих инвесторов оказался критическим, а в области они уже были готовы), в дальнейшем, удовлетворив потребности первых инвесторов, – готовили площадки «на заказ». Для этого была создана госкомпания в виде ОАО и с традиционным названием для таких институтов «Корпорация развития» (в данном случае Калужской области) – КРКО, акционеры которой – правительство области и ВЭБ. Понятно, что участие ВЭБа – это уже не вполне рыночный фактор, который не позволяет такую модель развития тиражировать. С определенных пор, говорят, в ВЭБе существует негласный запрет на вхождение в капитал и спонсирование корпораций развития регионов. Однако ВЭБ был только стартап-спонсором проекта, в дальнейшем же региональные власти обходились самостоятельно.
КРКО финансировала организацию инфраструктуры к гринфилдам – транспорт, «социалку» и прочее. Но финансировала в основном за счет средств регионального бюджета, которые он привлекал на открытом рынке. В дальнейшем именно это не могло не стать ограничителем в развитии. Временами нагрузка ложилась и на естественные монополии. Однако если суммировать, то нагрузка на бюджет была существенно большей.
Своеобразный общественный договор, который область предложила инвесторам, выглядел так: «Завод – ваш, вся примыкающая и иная необходимая инфраструктура – наша, причем в необходимом объеме и в согласованный срок». Этот простой тезис был понятен всем. Механику исполнения своих обязательств область тоже демонстрировала всем заинтересованным. Когда первые инвесторы убедились в том, что на самом деле это так и работает, то в регион зачастили и другие желающие.
Предполагалось, что регион начнет получать возврат вложенных инвестиций за счет того, что созданные и модернизированные предприятия станут генерировать налоговый доход в казну региона. В принципе, это разумный и действенный в мире инструмент – TIF. В нашей стране его не существует, что, естественно, не мешает учитывать возврат за счет налоговых поступлений в финансовой модели проекта. Однако именно в этом месте произошел сбой, который привел на настоящий момент к тому, что регионы, которые использовали модель «кредитуюсь на себя, передаю деньги в свои институты развития для инвестиций», демонстрируют далеко не такие показатели, которые были на пике инвестиционного «прихода». Они попадают в классические бюджетные ножницы.
Начатые бюджетные инвестиции в примыкающую инфраструктуру приводили в том числе к тому, что для того, чтобы их отбить в будущем, требовалось большее количество гринфилдов, что, в свою очередь, приводило к необходимости увеличения расходных обязательств на финансирование новой инфраструктуры.
В один момент выяснилось, что объем взятых на себя совокупных обязательств (финансирование же происходило через внешние заимствования бюджета у банков) несопоставим с тем объемом налогов, который генерируется на территории области отечественными и иностранными гринфилдами. К тому же большая часть налогов все равно уходила в федеральный бюджет. А еще наступил финансовый кризис.
Проблемой стало и то, что инвестиционная политика была недостаточно дифференцированной и подавляющая часть бюджетных инвестиций шла на развитие однотипных проектов.
Фокусировка хороша на начальном этапе как стратегия прорыва, но в дальнейшем может привести к тиражированию рисков при изменении внешней конъюнктуры, что и произошло. Еще одним ограничением была сама техника организации бюджетных инвестиций, а также взаимодействия между правительствами областей и корпорациями развития.
Все это в итоге привело к тому, что, например, Калужская область и инвесторы теперь находятся в состоянии оптимизации ранее произведенных трат. Новые проекты запустить по старой схеме практически невозможно: они не апробированы, а состояние казны не позволяет выделять средства из инвестиционной части регионального бюджета. Что же касается полностью внебюджетных схем, позволяющих финансировать именно проект, а не бюджет региона, то они не внедрялись ранее и на настоящий момент также не используются.
Бюджет же по-прежнему пребывает в состоянии ножниц: налоговых поступлений не хватает для возврата ранее произведенных инвестиций в инфраструктуру. Она полностью финансировалась на бюджетном плече. В рамках этой парадигмы практически на любые иные инвестиционные проекты банально нет свободных и доступных ресурсов.
Безусловно, со временем произойдет выравнивание, и то, что на настоящий момент кажется давшим недостаточный эффект, приведет к существенному увеличению налоговых доходов в среднесрочной перспективе. Или даже в краткосрочной, если федеральный центр действительно начнет менять налоговую систему в пользу регионов и муниципалитетов.
Считается, и вполне обоснованно, что команда калужских властей действительно смогла за каких-то три – пять лет существенно преобразить инвестиционный облик региона. Не имея никаких особых отличий от соседей, никакого значительного промышленного задела, а уж тем более ресурсного сырьевого потенциала, сделав акцент только на энтузиазм команды в местном правительстве и ее лидеров, к текущему времени из Калужской области местные кадры сделали один из отечественных флагманов.
Однако вряд ли кому-то из иных регионов удастся (а многие уже попытались и «закопали» огромное количество бюджетных инвестиций, не достигнув и минимального уровня калужских результатов) столь рискованно повторить этот опыт ввиду изложенных выше причин. Несмотря на временами раздающуюся критику, власти области сделали ту ставку, которую могли сделать. Но сделали ее неплохо и извлекли максимум возможного. Вопрос только – какой ценой. И были ли альтернативы. Как было сказано на одной конференции: энергию властей региона да направить на проекты ГЧП, а не квазибюджетного инвестирования, результат был бы дешевле и больше. Впрочем, исключения подтверждают правила: стартуя даже с низкой базы, можно существенно продвинуть регион. Однако прямое копирование тут не вполне уместно, да и вряд ли возможно. Впрочем, многие все же попытались, но в итоге мало где они оказались успешными, поскольку обычно нарушаются ключевые инвестиционно-организационные правила еще в самом начале их внедрения. Конечно же, в Калуге также сработал и фактор новизны подхода и необходимости иметь общестрановую «историю успеха».
Ключевое отличие инструментария ГЧП от традиционного подхода состоит в том, что финансируется именно конкретный проект. Бюджетная ответственность при таком подходе или отсутствует, или локализована в рамках тех объемов и инструментов (необязательно вообще прямая финансовая поддержка), которые были определены контрактной документацией изначально. Именно на таких основах выстроен инструментарий концессий, ГЧП и проектного финансирования. И тут проходит водораздел между таким простым и понятным квазибюджетным финансированием и традиционным внебюджетным.