По результатам процедуры отбора потенциальные кредиторы предоставляют оферту с ключевыми условиями финансирования в адрес государства для ее передачи от инициатора конкурса к победителю. Кредитное соглашение подписывается победителем конкурса (консорциумом-концессионером в случае с концессионными проектами), в связи с чем он (или создаваемая SPV) является должником по кредиту.
Иногда ПКФ осуществляется в еще менее обременительных формах, которые, тем не менее, также приводят к экономическому эффекту. В частности, проводится отбор на получение индикативных условий финансирования конкретного инвестиционного инфраструктурного конкурса. Предметом будет предоставление явно и недвусмысленно указанных условий соглашения о финансировании в случае финансирования победителя конкурса одним из отобранных банков на условиях не хуже предоставляемых на конкурс по ПКФ. Отбор производится не одного банка, а нескольких, давших условия не хуже начальных максимальных на конкурс ПКФ. Это больше напоминает формирование «книги заявок» на будущее финансирование. У данного механизма меньшая юридическая и экономическая сила, но он точно дает в руки инициатору конкурса инструмент для качественных переговоров с победителем основного конкурса на этапе финансового закрытия, устанавливая приемлемые для государства KPI.
Мы обсудили лишь некоторые варианты ПКФ. Но в мире встречаются и «жесткие» версии ПКФ, так называемые «ПКФ твердой цены». Пояснить это гораздо проще, чем разновидности «мягких» аналогов. В случае «жесткого» ПКФ параллельно проводятся два конкурса. Первый – на организацию исполнения проекта (то есть практически все, кроме внешнего финансирования, входит в периметр конкурса). А второй – на право предоставить финансирование победителю первого конкурса. Он обязан принять финансирование от победителя второго на условиях, предусмотренных в «его» конкурсной документации, а соответственно, зеркально отраженной в документации «финансового» конкурса.
Конструкция «жесткого» ПКФ в своем максимальном пределе стремится к получению обязывающих предложений от банков на финансирование победителя конкурса, в том числе концессионного, на условиях конкурса и явно обозначенных условиях соглашения о финансировании (или прямого соглашения – в концессионных терминах). Иными словами, оффер банка против основных условий инвестиционного (концессионного) и финансового (прямого) соглашений. Именно такая конструкция максимально «жесткого» ПКФ приносит наибольшие финансовые результаты. Но она и встречается не очень часто. Но полагаю, что при структурировании проектов стремиться нужно именно к ней. А ослабить хватку можно всегда. Это как известная фраза о погоне за мечтой (правда, она не денег касалась, но емко): «Мечтая о максимуме, получишь половину, мечтая о малом – тоже половину, но разница – огромна».
Что в «мягком», что в «жестком» ПКФ есть масса различных нюансов. Зависят они от параметров конкурса на ПКФ, которые, в свою очередь, предопределены потребностями основного конкурса, а также возможностями действующего законодательства как по отношению к тому или иному виду проектов, так и к конкретному виду инфраструктуры. Многое в конструкции конкурса на ПКФ зависит также от того, кто является инициатором конкурса – государство, госкорпорация, ОАО с участием государства или полностью частная организация.
«Мягкий» и «жесткий» варианты ПКФ некоторые специалисты называют еще соответственно «индикативным» и «обязательным». Но полагаю, что если мы понимаем существо ПКФ и его содержание, то не принципиально, какой термин использовать. Показав за последние лет десять свою эффективность в других странах, он положил начало рождению целого направления инструментов, методик и процедур, которые были призваны увеличить конкуренцию в финансовой части проектов и неплохо справились с задачей.
«Политэкономическая» ценность ПКФ
Неоднократно в своих исследованиях Всемирный банк указывал, что очень редко выстреливает та традиционная норма конкурсной документации, в соответствии с которой в случае, если по итогам согласования текста соглашения с победителем концессионного конкурса государство не договорится с ним по деталям, право на подписание концессии автоматически переходит к тому заявителю, который набрал во время конкурса больше всех баллов после лидера, так называемому «номеру два».
Так вот, такой переход от первого победителя ко второму победителю происходит лишь в 3 % случаев. Притом что поводы для «перехода хода» победители дают гораздо чаще. Так почему же публичная сторона так редко пользуется своим правом? А еще возникает вопрос: почему в тех проектах, в которых используется ПКФ, пусть даже и в усеченной версии, такой «переход хода» случается в несколько раз чаще?
После объявления победителя и подписания с ним концессионного соглашения следует одна из важнейших стадий проекта – финансовое закрытие, включающая в себя подписание прямого соглашения, сторонами которого являются концедент, концессионер и финансирующая организация. После подписания прямого соглашения концессионер подписывает со спонсорами уже двустороннюю документацию о предоставлении финансирования проекта. Обычно пункт о финансовом закрытии проекта является необходимым условием де-факто вступления в силу концессионного соглашения.
Именно на этой стадии зачастую возникает проблема, состоящая в том, что банки и иные спонсоры, а с ними – добровольно или по принуждению – солидаризируются и концессионеры, в процессе согласования условий финансового закрытия, считая, что победа у них уже в кармане, начинают существенно ужесточать свои условия.
Почему же так происходит и почему представители концедента не пресекают подобного развития событий? Опросы и иностранных, и отечественных чиновников свидетельствуют о том, что зачастую они считают верным осуществить «переход хода», но полагают, что практически им это сделать будет затруднительно.
Фактически у них нет никаких особых инструментов управления происходящим процессом. Они уже выбрали победителя, уже подписали с ним концессионное соглашение, и уже все об этом знают – начальники, рынок, пресса, все. Опытные участники рынка понимают, что на этапе между подписанием концессионного соглашения и финансовым закрытием представителям публичной стороны необходимо проявить завидную гибкость для того, чтобы не стать заложниками финансовых институтов. На фоне того, что рычагов особых нет, рассчитывать стоит в основном на собственные навыки и профессионализм. Притом что представители финансистов и концессионера активнейшим образом пытаются делать то же самое, пытаясь выторговать себе оптимальные условия.
Нужны крайне веские основания для того, чтобы неожиданно для непосвященных объявить о «переходе хода» от первого победителя ко второму. Не так-то просто решиться это сделать, даже если имеются существенные основания для этого. А как быть с тем, что есть риск того, что «номер два» в итоге выкинет такой же номер и окажется, что «номер один» отправили в отставку почем зря?
В том случае, даже если проводится параллельное конкурентное финансирование не в полном объеме, а лишь в усеченном виде – как запрос предложений для того, чтобы сформировать индикативные условия предоставления финансирования, – это уже может сыграть позитивную роль.
Такой «индикативный» ПКФ, который не является юридически обязательным, зачастую может принести не меньшую пользу, чем «жесткий». Именно данные, полученные в результате сокращенной процедуры параллельного конкурентного финансирования, являются позицией для переговоров с первым победителем. В случае же неудачи – основанием для объяснения внешнему миру, почему состоялся переход к «номеру два», и фундаментом для переговоров уже с ним.
На руках у чиновников нет простых, понятных и очевидных как рынку, так и начальству данных, которые бы показали, что в таких их действиях есть очевидная польза для проекта и государства. В таком случае им действительно проще оставить все как есть: лучше согласиться с условиями текущего финансового партнера, чем, не имея на руках документального подтверждения, потом объясняться, что они поступили в интересах проекта, переназначив победителя конкурса. В корпоративном мире, в тех случаях, когда конкурс полностью частный, объективная реальность немногим лучше. В этом смысле ПКФ дает инструментарий, которого так опасается злоупотребляющая (если она такая) вторая сторона, – или она вынуждена будет проявить гибкость, соглашаясь на условия властей, или те легко смогут обосновать свои действия по «переходу хода» к более покладистому участнику.
Глава 21
ФЦП, госпрограммы и инвестпроекты: разные планеты
Неважно, что что-то идет неправильно. Возможно, это хорошо выглядит.