Представляется, что в основе должна находиться оценка закупок с точки зрения всем известного базового подхода о соотношении цены и качества закупаемых товаров (результатов работ, услуг). Такой подход используется в зарубежных и международных публичных закупках. При этом известно, что в условиях ранее действовавшего Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов)[15] первостепенное внимание обращалось именно на ценовую составляющую. Это обстоятельство являлось предметом критики, поскольку эффективность закупок определялась, прежде всего, размером экономии денежных средств, а не качественной составляющей закупаемых объектов. В современных условиях, на наш взгляд, как раз и должна идти речь о применении вышеуказанной формулы, что является вполне очевидным.
Представляется, что при анализе понятий результативности обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективности осуществления закупок следует обратиться к содержанию принципа эффективности использования бюджетных средств, о котором идет речь в ст. 34 Бюджетного кодекса РФ. Тем более, что в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе соответствующее законодательство основывается на положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). Таким образом, Бюджетный кодекс РФ раскрывает содержание понятий экономности и результативности. При этом эффективность расходования бюджетных средств предполагает экономность или результативность, либо и то и другое одновременно. В этой связи при анализе рассматриваемых вопросов следует обращаться к указанным нормам Бюджетного кодекса РФ. Сказанное имеет непосредственное отношение и к расходованию иных (кроме бюджетных) денежных средств.
На наш взгляд, формулировка анализируемого принципа в Законе о контрактной системе в рассматриваемой части не совсем удачна, в том числе не в полной мере соответствует подходу, содержащемуся в Бюджетном кодексе РФ. Представляется целесообразным именовать рассматриваемый принцип как принцип ответственности за эффективность осуществления закупок. Предполагается, что эффективность осуществления закупок включает в себя, в том числе и результативность (по аналогии с подходом, содержащимся в Бюджетном кодексе РФ).
В связи с изложенным целесообразно было бы также внести изменения в ч. 1 ст. 12 Закона о контрактной системе, сформулировав ее следующим образом: «Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости обеспечения эффективности осуществления закупок».
Исходя из содержания рассматриваемой статьи, достижение (либо не достижение) заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд (как составной части эффективности осуществления закупок) является ключевым моментом. Понятно, что такого рода оценка может быть произведена в условиях действия нового Закона только после исполнения контрактных (договорных) обязательств в отличие от периода действия Закона о размещении заказов, когда оценка эффективности осуществления закупок производилась по окончании процедуры размещения заказа путем определения размера сэкономленных денежных средств.
В соответствии с ч. 2 ст. 12 Закона о контрактной системе «должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и нормативными правовыми актами, указанными в частях 2 и 3 статьи 2 настоящего Федерального закона». В связи с вышеизложенным с целью единообразия применяемой терминологии, на наш взгляд, целесообразнее в данном случае было бы говорить о персональной ответственности за обеспечение эффективности осуществления закупок, переформулировав соответствующим образом ч. 2 ст. 12 данного Закона.
При этом возникает вопрос о том, что стоит за понятием персональной ответственности.
В юридической литературе выделяют следующие виды ответственности:
– историческая, политическая, нравственная, юридическая и т. д.;
– индивидуальная (персональная), групповая, коллективная.
При этом обращается внимание на то, что субъектом персональной ответственности может быть только физическое лицо[16].
Примечательно, что в концепции проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе» говорится: «Персональная ответственность заказчика за результаты размещения государственного (муниципального) заказа размыта»[17]. Таким образом, подразумевалась персональная ответственность заказчиков, т. е. не физических, а юридических лиц, хотя, как было отмечено, персональная ответственность касается исключительно физических лиц.
В литературе по теории управления уделено внимание вопросам, касающимся персональной ответственности. В частности, обращается внимание на то, что персональная ответственность сама по себе является важным принципом управления, так как обеспечивает четкое функционирование экономических систем.
Основными условиями реализации данного принципа являются создание четкой организационной структуры, детальная разработка положений об отдельных звеньях, выяснение взаимосвязей и взаимоотношений между последними, установление характера и видов ответственности, а также ее механизма, определение пропорциональных прав и обязанностей руководителей и исполнителей, четкое распределение ответственности в соответствии с иерархией системы управления.
Персональная ответственность основывается на том, что в реальном управленческом процессе участвуют и взаимодействуют не системы, организационные структуры и их звенья, а конкретные люди, поведение которых строится по законам психологии и обусловливается рядом объективных и субъективных факторов. Ответственность служит своего рода средством контроля за надлежащим выполнением должностных обязанностей как руководителей любого уровня, так и исполнителей. Поэтому можно кратко изложить сущность данного принципа следующим образом: каждый человек, относящийся к системе управления, независимо от подсистемы (управляющей или управляемой), имея необходимую для участка работы совокупность прав и обязанностей, несет в их пределах всю полноту ответственности[18].
Таким образом, персональная ответственность в рамках теории и практики управления рассматривается в качестве самостоятельного принципа управления. Применительно к контрактной системе персональная ответственность выступает в качестве элемента рассматриваемого принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок.
В этой связи также возникает целый ряд вопросов, касающихся формируемой в России системы закупочной деятельности (с точки зрения системы управления). Насколько эта система соответствует требованиям, сформулированным в теории управления? В том числе речь идет о вопросах, касающихся контрактных служб, контрактных управляющих, членов комиссий и иных субъектов в данной сфере с точки зрения управленческих аспектов. В какой мере выполняемые отдельными лицами обязанности нашли отражение в должностных инструкциях? Практика показывает, что нередко обязанности отдельных физических лиц, касающиеся закупочной деятельности, в должной мере не находят отражения в трудовых договорах (контрактах), должностных инструкциях, что не способствует успешной реализации рассматриваемого принципа. При этом немаловажное значение играют и вопросы морального и материального стимулирования данных физических лиц в части их участия в закупочной деятельности. Просматривается тесная связь данного принципа с другим принципом контрактной системы – принципом профессионализма. Без реализации принципа профессионализма, на наш взгляд, нельзя говорить об обеспечении эффективности рассматриваемой деятельности. Персональная ответственность, как таковая, также может быть реализована только в рамках системы, строящейся на принципе профессионализма.