«Предоставить председателям советов народного хозяйства экономических административных районов права, установленные для министров»{423}.
Параллельно с этим Госплан за 9 лет (1953–1962) проходит смену 8 руководителей и 4 реорганизации. Разрушается преемственность работы по организации экономики.
Целостность управления разрушается, вся экономическая система раздробляется и дезорганизуется.
Указанные процессы происходят на фоне вымывания из системы управления профессионалов, развивавших экономику в предшествующий период. Достаточно вспомнить Постановление от 14 октября 1954 года «О существенных недостатках в структуре министерств и ведомств и мерах по улучшению работы государственного аппарата»{424}. Документ гласит: «…сократить численность административно-управленческого персонала не менее чем на 450 тыс. чел. ‹…›. В результате только по 46 министерствам и ведомствам упраздняется 200 главных управлений, управлений и самостоятельных отделов, 147 трестов, 93 местных управления, 898 снабженческих организаций, 4,5 тыс. различных контор и более 4 тыс. мелких структурных подразделений…»
С организацией совнархозов в регионах начинают возобладать тенденции «местничества», а в республиках проявляются тенденции так называемого «националистического местничества». Уже первый пятилетний план, реализуемый в таком режиме управления, превращается в семилетний с последующими корректировками.
В результате происходит разрушение стратегического планирования и целостности организации единой экономической системы в пользу территориальной экономической раздробленности. В государственной деятельности начинает укореняться порочная управленческая культура низкого уровня, в которой по отдельности занимаются различными частностями, а не управлением экономической системой в целом.
Рис. 73. Территория страны, разделенная на 105 совнархозов
Нарушение целостной системы управления с передачей важных функций на региональный уровень приводит к сильному ослаблению института уполномоченных Госплана. Разрушается канал обратной связи и источник объективной информации, с прекращением планирования «сверху-вниз» утрачивается организующая роль уполномоченных.
В раздробленной экономической системе сильно падает концентрированность и эффект масштаба, выступающие залогом высоких темпов роста экономики. Сами темпы роста закономерно падают.
Кардинальное сокращение количества и качества показателей плана
В 1954 году на 33,5 % сокращается число планируемых показателей, с 9940 до 6308{425}.
В следующем 1955 году число планируемых показателей сокращается еще более кардинально – вдвое, с 6308 до 3081{426}.
Таким образом, за два года на две трети сокращается число планируемых показателей (то есть по показателям от планирующей системы остается одна треть), а их общее число – 3081 становится меньше, чем в 1940 году, на 35 % (4744 показателя{427}).
Экономика в 1955 году намного превышает по своему объёму и превосходит по своей сложности (структуре) экономику 1940 года. Как было показано ранее, планирование пропорций (структуры) экономики обеспечивается включением базовых пропорций в план, поэтому увеличение числа плановых показателей отражает объективную закономерность усложнения экономической системы в процессе её развития.
Трехкратное сокращение за два года числа планируемых показателей грубо противоречит этой системной закономерности управления (судя по анализу публикаций того времени, никакой предметной дискуссии по вопросу целесообразности кардинального сокращения числа показателей плана не проводится).
В 1958 году проходит дальнейшее сокращение числа плановых показателей – до 1780 позиций.
В итоге за 5 лет более чем в 5 раз сокращается число показателей плана. По этой характеристике от планирующей системы 1953 года к 1958 году остается лишь 18,7 %.
Помимо радикального сокращения количества показателей плана, принципиально изменяется их качество.
Рис. 74. Динамика изменения количества показателей плана{428}
Натуральные показатели всё больше заменяются на денежные{429}. Уже в 1954 году из номенклатуры промышленной продукции, включаемой в государственный план, «исключён ряд видов продукции машиностроения, которая ранее планировалась по типоразмерам, маркам, мощности и ассортименту, исключено значительное количество видов промышленной продукции, не являющихся в настоящее время дефицитными»{430}. Прекращение планирования этих показателей порождает ситуацию, когда нарастает выпуск наиболее легкой номенклатуры продукции для формального выполнения плана. В итоге ресурсы расходуются на выпуск продукции, скапливаемой на складах вместо того, чтобы работать на пользу стране и людям.
Экономика страны переориентируется с производства штук, единиц оборудования, тонн сырья, киловатт электроэнергии и т. п. на рубли. В результате из планирования уходит достоверное понимание реальных – «физических» процессов, происходящих в экономической системе.
Таким образом, с точки зрения показателей планирования экономическая система количественно и качественно радикально примитивизируется.
Падение темпов роста экономики и попытки восстановить организованность экономической системы
Реализованные решения по раздроблению экономической системы, падению уровня и снижению качества планирования немедленно сказываются на темпах экономического роста.
Уже к 1960 году руководство страны осознает, что казавшаяся реальной в середине 50-х годов экономическая победа над западными странами становится недостижимой. Кроме того, «замедление темпов экономического развития ощутимо сказалось на социально-экономическом положении страны: резко замедлился рост уровня жизни населения, увеличился товарный дефицит на потребительском рынке, усилилась инфляция. Ухудшалось качество многих видов продукции»{431}.
В ответ на падение темпов роста экономики предпринимаются попытки восстановления организованности и целостности экономической системы.
Сначала создаются три крупных республиканских совнархоза. Однако при этом мелкие – областные – совнархозы сохраняются. Новые совнархозы концентрируют существенные материальные, финансовые и административные ресурсы, что, как показывает практика, повышает эффективность работы экономики. Однако реформы не затрагивают ни положение предприятий, ни систему руководства научно-технологическим развитием, которые остаются в ведении мелких совнархозов.
Затем в 1962 году происходит значительное (в несколько раз) укрупнение совнархозов. При этом из ведения совнархозов выведены НИОКР и строительный сектор экономики. Укрупненные совнархозы подчиняются новому центральному министерству, в ведении которого оказываются дополнительно отраслевые комитеты и сеть организаций материально-технического снабжения.
Параллельно с целью повысить организованность экономической системы создается новый Комитет государственного контроля при органе высшего политического руководства страной, обладающий большими полномочиями по контролю практически за любым ведомством страны. Дополнительно создаются отраслевые комитеты по важнейшим отраслям промышленности. Ряд организаций, осуществляющих НИОКР (отраслевые НИИ, конструкторские бюро, опытные заводы и т. п.), передаётся из ведения областных совнархозов новым комитетам, что повышает организованность, концентрацию и эффект масштаба. Однако при этом производственные предприятия по-прежнему остаются в ведении совнархозов.
В марте 1963 года создается еще один центральный орган управления экономикой – Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), по сути единый совнархоз страны. «Определенные в постановлении функции этого органа в области экономики были столь велики, что непонятно было, чем должен в области экономики заниматься Совет министров»{432}.
Восстановление организованности и целостности экономики затрагивает и структуру плановых показателей: «…если в 1958 году утверждалось 1200 плановых показателей по производству, то в 1962 году их уже утверждается 1670, или на 39 % больше, по труду устанавливалось 14 показателей, сейчас – 22, или на 57 % больше, по себестоимости – 2, сейчас – 10, или в 5 раз больше»{433}.
В результате мер по частичному восстановлению организованности и целостности экономики улучшается ряд экономических показателей. Так розничный товарооборот растет в 1965 году на 9,9 % в сравнении со средним показателем предшествующих четырех лет, не превышающим 4 %, темпы роста внутреннего