Контрольно-мониторинговые функции госагента
На агента могут быть перенесены (и обычно так и происходит) функции по контролю за деятельностью концессионеров, так называемый контроль концедента. Они включают довольно широкий спектр полномочий, предусмотренный концессионным соглашением. Но конкретная их мозаика зависит от условий соглашения. Права агента государства также могут быть весьма обширны и среди прочего включать функцию так называемого «установления фактов». Но решения опять-таки принимать государству.
Как видно выше, госагент должен обладать рядом весьма специфических навыков и умений (или правом купить их на рынке), которые с высокой степенью вероятности не могут быть сферой компетенции профильного госоргана, в том числе и потому, что не востребованы им на постоянной основе. Естественно, министерство или ведомство пытается реализовать задачи, стоящие перед проектом и без назначенного госагента, в том числе закупая внешний консалтинг на отдельные задачи. И таких примеров много. Но в этих случаях разница между процессным и проектным подходами деятельности слишком сильно дает о себе знать. В результате возникает большое количество «серых» зон в проекте, которыми, кстати, с удовольствием пользуются частные партнеры в переговорах с государством сразу после того, как они стали победителями конкурса.
Когда без госагента тяжело обойтись?
Кроме того, госагент незаменим, если необходимо синхронизировать некоторое количество инвестиционных проектов в рамках одной большой задачи. Это называется синхронизацией через исполнителя.
Дело в том, что в стране отсутствует возможность прямой привязки друг к другу некоторых категорий инвестпроектов. Например, за взлетно-посадочные полосы отвечает Росавиация, а за автодороги – Росавтодор. Но любой ГЧП-проект по модернизации ВПП может быть интересен частникам только в том случае, если под увеличенные мощности появится расширенная автодорога к терминалу, чтобы доставить пассажиров. Выходит, что у нас два разных концедента, которые с трудом можно объединить в рамках единого проекта. В рамках концессий, конечно, можно делать и так называемые «комплексные» проекты, но не каждый может попасть под это определение. Тогда возникает необходимость синхронизации проектов на уровне единого агента, который готовит их в однообразной логике, а впоследствии также осуществляет и мониторинг за исполнением. Альтернатива – юридически гораздо менее внятные, но сильно переоцениваемые рынком и региональными властями соглашения о синхронизации.
Другой случай, когда синхронизация крупных проектов на уровне единого госагента имеет дополнительный смысл. Например, если в рамках одного проекта необходимо предусмотреть различные формы внебюджетных инвестиций. Или, скажем, если одна часть проектов в рамках общей задачи делается через концессии, вторая часть – через иные ГЧП-инструменты, а третья – и вовсе только за счет прямых бюджетных инвестиций. В таком случае на указанную выше логику многоликости государства в рамках проекта накладывается еще и логика разнообразия применимых инвестиционных схем и инструментов. Урегулировать это в рамках одного соглашения с частником вообще крайне затруднительно. А если еще иметь в виду, что на каждый тип активов претендует свой инвестор и оператор, так и вообще невозможно.
В этих случаях проблема синхронизации проектов и действий как государства, так и частников стоит особенно остро. Зачастую это приводит к тому, что участники проектов начинают изобретать какие-то весьма сомнительные инструменты синхронизации вместо того, чтобы воспользоваться теми возможностями, которые им предоставляет действующее законодательство и не столь обширная, но уже накопленная практика.
Кроме перечисленных выше к функционалу госагента, связанному с «утряской» интересов госорганов или различных проектов, может относиться cинхронизация обязательств концессионеров по отношению друг к другу как вытекающих из формально не связанных между собой концессионных соглашений, так и из нормативного регулирования. Если же проект предполагает еще и наличие субпроектов (так называемых проектов второго эшелона), то госагент разрабатывает, а в некоторых особенных случаях может даже получить право на заключение таких соглашений (например, в некоторых типах железнодорожных проектов или проектов морских портов). Ему же обычно достаются и права на мониторинг исполнения подобных проектов второго эшелона.
Назначение госагента
Существует достаточно ограниченный перечень возможностей получения госагентом статуса такового. С одной стороны, это конкурсная закупка через процедуры госзакупок. С другой – квазиконкурсная закупка у подведомственных организаций. В случае концессий существует особенность урегулированная законодательством, и концеденту может быть изначально предоставлено право передачи части своих функций какой-либо организации. Обычно на уровне базового распоряжения правительства об «открытии» концессии указывается, что концеденту предоставляется право уполномочить на осуществление отдельных прав и обязанностей концедента организацию, находящуюся в его ведении.
Таковы возможности назначения госагента де-юре. Мы опускаем юридически допустимые, но весьма экстравагантные способы: назначение специальным постановлением правительства страны и проч. Но остаются возможности становиться государственным агентом де-факто[36].
Для тех, кто никогда не сталкивался с функционалом госагента, его вовлечение представляется весьма существенным усложнением проекта. Для тех же, кто сталкивался, – стоящим упрощением. Кроме того, некоторые упрощают функционал госагента до уровня банального консультанта или лидирующего консультанта группы консультантов, что, конечно же, и близко не соответствует действительности. Конечно, консультанты есть и в модели с агентом государства, и без него. Но их задачи совсем иные.
Реальное вовлечение квалифицированного агента государства может существенно упростить и организационную стадию проекта, и конкурсную, а главное – стадию фактической реализации.
Глава 14
Доступ регионов к капиталу и его агенты ГЧП: реинкарнация плохого опыта?
Даже если вы на верной дороге, но просто сидите на ней, вас все равно обгонят.
Уильям Пенн Эдер Роджерс
В процессе политического цикла последних пяти лет произошла смена почти 80 % губернаторского корпуса. Став руководителями территорий, все губернаторы сталкиваются с одними и теми же проблемами, которые более-менее известны и типичны с небольшими различиями для регионов. Одной из них остается необходимость использования какого-либо инструмента, который мог бы стимулировать инвестиционный рост на территории.
Большинство новых губернаторов начинают задумываться о создании Корпорации развития региона (КРР) или инвестиционных агентов местных администраций во всевозможных иных формах[37]. А те, кому они достались в наследство, их модернизируют, пытаясь вдохнуть новую жизнь. Но стоит иметь в виду, что на настоящий момент нет никаких убедительных подтверждений того, что инструмент КРР работает на самом деле. Естественно, не утверждаю, что у такой формы совсем нет успехов. Проблема в другом. Некоторые КРР сделали один – максимум два результативных проекта, но не смогли систематизировать свой успех. Большинство же КРР не смогли сделать даже этого. Ведь, изначально задумываясь как инвестиционно-проектные машины, выведенные из-под влияния проблем бюджетного процесса, они смогли в большинстве своем только справиться со второй задачей, но «машинами» так и не стали. Вот в этом и стоит разобраться.
Забегая вперед, скажу, что, по моему мнению, инструментарий КРР или иных региональных агентов развития весьма и весьма активен и полезен за рубежом. Нет никаких особых ограничений для того, чтобы КРР показывали кратно лучшие результаты. Проблема лишь в ряде допускаемых системных ошибок в «проектировании» их деятельности, неверных, а порой и завышенных ожиданиях, неинтегрированности их в инвестиционные процессы региона, в отсутствии разумной поддержки (нефинансовой, в первую очередь) со стороны региональных властей.
Собственно, проблем, которые стоят на пути большей эффективности КРР, традиционно несколько.
Восприятие КРР со стороны губернатора и общественности
Этот ограничитель является весьма существенным в деятельности КРР. В подавляющем большинстве случаев региональные власти пребывают в уверенности, что раз КРР создана, то дело сделано. Можно вскоре ожидать (скорее, даже требовать) результатов. Кроме того, КРР очень быстро становится губкой для впитывания всевозможных (зачастую нереальных по срокам или по сути) поручений руководства региона – произвести на свет такой-то проект в такие-то сроки. При этом, выдавая поручение в адрес КРР, никто не анализировал экономическую целесообразность и вообще возможность реализации задачи. КРР ставят в большинстве случаев просто перед фактом. Это проблема завышенных ожиданий, в том числе со стороны менеджмента КРР, который перед назначением наивно полагал, что ему дадут спокойно выполнять свои функции. Указанное, однако, не означает, что в такой ситуации невозможно реализовывать проект. Но для этого как минимум необходимо достаточно точно делить проекты на несколько категорий. Назовем их условно: входящие, исходящие и стратегические.