Идея приспособить имеющийся опыт залоговых фондов под задачи ПНП «Развитие АПК» имела статус рекомендации. Поддержали идею регионы, где велика роль сельского хозяйства и (или) сильно желание продемонстрировать лояльность федеральному центру (Оренбуржье, Омская область, Татарстан, Мордовия, Новгородская область и др.). Это был любопытный пример того, как формальное правило (региональные гарантийные фонды) заработало исключительно благодаря неформальным рычагам политического и административного торга.
Поскольку такие фонды создаются исключительно на добровольной основе (если забыть об административном неформальном принуждении к их созданию), нет и не может быть формальных правил относительно того, кому дать гарантии, а кому нет. Если на районном уровне, где все на виду, действия администрации контролируются общественным мнением, то на уровне субъекта Федерации открывается простор «казнить и миловать», давая гарантии или отказывая в них. Как правило, на региональном уровне решаются вопросы залога для крупных хозяйственников. Теневые договоренности, возникающие в этой связи, вовсе не обязательно оказываются коррупционным доходом чиновников. Формами расплаты бизнеса могут быть социальная благотворительность, разнообразные «договоры о партнерстве» в решении проблем территории, т.е. доказательства «социальной ответственности бизнеса». Гарантийные фонды регионального уровня стали дополнительным аргументом власти в переговорах с бизнесом.
Фермеры иногда инициировали создание гарантийного фонда на районном уровне, не ставя региональное начальство в известность. Так, в территориальном управлении АПК Курской области не догадывались, что в одном из районов успешно действует гарантийный фонд, обеспечивающий фермеров залогом. Чем выше был уровень создания таких фондов, тем более непрозрачными были критерии предоставления залога.
Использование формальных норм как инструмента реализации неформальных договоренностей
Вторая группа неформальных практик прямо восходит к формальным нормам, обслуживая недекларируемые интересы участников процесса посредством приведения их в соответствие с формальным порядком. То есть эти практики порождены не проектируемым буфером неформальности, а, наоборот, жестким формальным порядком . В этом случае формальные требования не нарушаются, но используются как инструмент реализации интересов отдельных участников процесса . Например, вымогательство посредством волокиты апеллирует к незыблемости формальных правил. А откаты за «невозвратные кредиты» возможны благодаря умению придать мошенническим намерениям видимость полного формального сходства с добросовестными заемщиками. Неформальное содействие в получении кредитов также не предполагает нарушения формальных норм, но, напротив, основано на лоббировании формально приемлемых заявок. И чем жестче формальные правила, тем дороже стоят решения в пользу отдельных игроков с упованием на закон.
• Откаты за «невозвратные кредиты», т.е. кредиты, изначально не предполагающие возвращения. Речь идет о кредитовании ЛПХ, КФХ и кооперативов. Крупные кредиты на модернизацию и строительство животноводческих комплексов, списки заемщиков которых утверждаются в Минсельхозе, невозвратные схемы не предполагают. Невозвратные кредиты практикуются в малом и среднем регистрах. Откаты составляют до 30% тем, кто посодействует в их получении. Невозвратность кредитов построена на завышенной оценке залога, его отсутствии или формальном характере залогового обеспечения. Много сигналов о практике «откатов» поступало на «горячую линию» нацпроекта из Дагестана, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии. Не случайно в феврале 2007 г. руководитель Дагестанского филиала «Россельхозбанка» был снят. В этих регионах залоги оценивали часто формально, полагаясь на мнение совета старейшин. Понятно, что старейшины не отвечали своим имуществом за рекомендации к кредитованию.
...
«Самая распространенная теневая практика – банальное требование отката. Человеку говорят: “Отдаешь нам 30% и кредит можешь не возвращать”. Это не прямо в открытую. Находятся люди, которые выступают как посредники. Я не склонен думать, что это наветы или клевета. Мне это говорил в том числе человек, которого я хорошо знаю. Он попросил меня помочь с кредитом за 20% отката, потому что в банке надо 30% отдать. Я тогда понял, что речь идет о невозвратном кредите. Помогать не стал.
– А как же залог? Поручители?
– Значит, залог зачли чисто формально. Скажем, стадо в горах пасется. Найди его…
...
– Откаты – денежные? Или более сложные схемы – скажем, участие в будущем урожае…
– Нет, все просто. Человек получает сумму в банке, а выходит из банка с уменьшенной суммой на руках» (сотрудник банка, отвечающий за работу с клиентами в рамках нацпроекта).
Практика невозвратных кредитов втягивает в свою орбиту далеко не только банки. Главы сельских администраций выдают фиктивные справки о наличии скота, ветврачи подписывают документы о том, что несуществующему скоту сделаны прививки, страховщики страхуют этот виртуальный скот. Итогом этих манипуляций становится вполне реальный кредит.
В широкой готовности многих фермеров и владельцев ЛПХ оплатить услуги посредников, предлагающих помощь в получении «невозвратных» кредитов, много составляющих. Не последнюю роль играет опыт 1990-х годов, когда кредиты из фонда льготного кредитования действительно массово не возвращали без всяких последствий. В некоторых районах (например, в Дагестане) выдача таких кредитов была обманом не только банков, но и самих заемщиков. Посредники внушали, что под видом кредитов идет государственная помощь и надо постараться ее получить.
...
«Посредники работали, как правило, но следующей схеме: приходили к людям и говорили: “Государство выделяет деньги на развитие личных подсобных хозяйств. Мы поможем вам подготовить все документы, а вы за это отдадите нам часть этих денег”. О том, что это кредитные деньги, которые впоследствии придется возвращать, не говорилось ни слова. Поэтому некоторые получатели кредитов считали их подарком государства, а другие – удачной покупкой, за которую сполна расплатились с посредником» (интервью с и.о. директора Дагестанского филиала «Россельхозбанка»).
• Неформальные вознаграждения за содействие в получении субсидированных кредитов на строительство, модернизацию и реконструкцию животноводческих комплексов.
Желающих получить крупные и почти бесплатные кредиты на развитие животноводства было значительно больше, чем позволяли лимиты субсидий, выделяемых регионам. В этой ситуации решающую роль в выборе «наиболее достойных» играло мнение региональных властей, выступающих де-факто неформальным поручителем кредитов перед федеральным центром.
Помощь в получении таких кредитов посредники оценивают в 20%. Напомним, что это могут быть многомиллионные долларовые кредиты сроком погашения до 8 лет под 3,5% годовых (в случае полного погашения ставки рефинансирования ЦБ усилиями федерального и регионального бюджетов). Важно подчеркнуть, что высокая стоимость посредничества в этом случае обусловлена узостью площадки принятия решения. Здесь ключевую роль играют региональные власти, которые, ссылаясь на лимиты поступающих из федерального бюджета субсидированных выплат, решают, кто достоин «дешевых» денег, а кто нет. Дальше идет неформальная защита «своих» списков в Москве, поскольку четкого алгоритма разделения федеральных денег между регионами нет. Идет мягкое согласование, на деле означающее учет политических, неформальных рейтингов регионов.
...
«Вопрос получения крупных кредитов – это вопрос отношения с региональным или республиканским руководством. Губернатор или администрация АПК выступает поручителем при выдаче крупного кредита. Этот порядок сохраняется, даже если у агрохолдинга есть достаточный залог. Неформальная практика регионального поручительства стала почти правилом. Тем самым местные власти стараются держать крупные холдинги под контролем» (член профильного комитета Госдумы РФ).
• Пополнение клиентуры «дружественных» фирм на стадии получения кредита , в том числе через навязывание потенциальным заемщикам дополнительных услуг.
Типичный пример: фермеру для получения кредита нужен бизнес-план. Тот, что он принес, объявляют негодным и предлагают составить новый за отдельную плату. Понятно, что составление нового плана поручается «карманной» фирме, продукт которой обладает стопроцентной проходимостью. Или, например, согласно методическим указаниям, если человек – владелец ЛПХ – живет один, то он обязан при обращении за кредитом застраховать свою жизнь. Ему предлагают застраховать жизнь в конкретной фирме.