В связи с неэффективностью работы Наркомата государственного контроля 09.04.1919 был принят Декрет ВЦИК «О Государственном контроле» и утверждено новое положение об органах государственного контроля. На Государственный контроль возлагалось наблюдение за работой всех наркоматов, их органов на местах и иных органов советской власти путем проверки их деятельности с точки зрения результативности, законности, эффективности работы. В функции государственного контроля было введено положение о разработке конкретных предложений по рационализации и упрощению системы управления, по борьбе с волокитой и бесхозяйственностью.
Государственные контролеры были обязаны передавать в суд дела на должностных лиц за упущения и преступления с одновременным представлением об их отстранении от должности, а также разрабатывать предложения по устранению выявленных при проверках нарушений. Органы контроля имели право возбуждать уголовные дела, производить обыски, аресты и другие следственные действия. При проведении ревизий они должны были вскрывать факты злоупотреблений, халатности и привлекать виновных к ответственности[41].
Органам контроля, по существу, были предоставлены полномочия органов дознания, хотя прямого указания на этот факт в законе не было.
Должному осуществлению контрольной деятельности органами государственного контроля мешало существование множества органов, контролирующих работу самого госконтроля. Это были органы юстиции, контрольно-ревизионные инспекции НКВД, комиссии местных Советов. Органы государственного контроля также фактически были зависимы от Совета.
Очередной попыткой совершенствования контрольных органов явилось создание Декретом ВЦИК от 07.02.1920 Народного комиссариата Рабоче-крестьянской инспекции. Государственный контроль был реорганизован в единый орган социалистического контроля с привлечением рабочих и крестьян.
На этот наркомат были возложены важные и в определенной мере новые задачи: вовлекать трудящихся в управление государством, обучать их в процессе контроля государственной работе, заботиться об охране социалистической собственности, наблюдать за законностью в деятельности контролируемых учреждений, совершенствовать государственный аппарат, наблюдать за точным исполнением Декрета 71 Чрезвычайного съезда Советов о законности, бороться с бюрократизмом и волокитой, а также контролировать своевременное и правильное рассмотрение и разрешение во всех учреждениях жалоб и заявлений трудящихся[42].
В период нэпа (1921–1925 гг.) с переводом предприятий на хозяйственный расчет экономическая жизнь страны усложнилась. Это требовало коренной перестройки контрольной работы. План такой перестройки был предложен В. И. Лениным в его статье «Лучше меньше, да лучше»[43]. Основной задачей того периода он считал уменьшение и удешевление государственного аппарата, сокращение непроизводительных расходов.
В соответствии с резолюцией XII съезда РКП(б) «О задачах РКИ и ЦКК», а также декретом ЦИК и СНК СССР от 06.09.1923 было принято решение о реорганизации Рабоче-крестьянской инспекции.
Рабоче-крестьянская инспекция освобождалась от документального контроля, сплошной и последующей документальной ревизии доходных и расходных документов всех народных комиссариатов, составления заключения об отпуске средств отдельными государственными, административными и хозяйственными органами в порядке сверхсметных кредитов и в порядке выдачи ссуд и субсидий, проверки исполнения счетов и решения вопросов, связанных с закрытием кредитов при заключении смет, и др.
Все эти обязанности, как и оперативная работа, возлагалась на Народный комиссариат финансов СССР. Однако условия хозяйствования требовали создания самостоятельного органа государственного финансового контроля. В связи с этим в конце 1923 г. в составе Наркомата финансов СССР организуется Финансово-контрольное управление. Положение о финансово-контрольном управлении было утверждено НКФ и НКРКИ СССР 21.12.1923, а во второй половине 1925 г. были созданы и местные его органы: финансово-контрольные органы НКФ союзных республик, контрольно-бухгалтерские управления НКФ АССР, областные, губернские, финансовые отделы и контрольные части при управлениях транспорта.
Финансово-контрольные управления и его органы на местах осуществляли:
– последующий документальный контроль доходов и расходов государственного бюджета;
– проверку оборотов всех денежных средств и при необходимости материальных ценностей, находящихся в учреждении и в подотчетных кассах;
– фактическую проверку денежных средств и материальных ценностей, сооружений, построек, других операций в связи с проверкой документальной отчетности.
Кроме того, по документам, предоставленным учреждениями в финансово-контрольное управление, проводились проверки законности, целесообразности оборотов денежных средств и материальных ценностей, их сохранности и др.
В период социалистической индустриализации такой контроль уже не соответствовал требованиям времени. В соответствии с постановлением СНК СССР от 16.11.1926 была проведена реорганизация органов государственного финансового контроля. В развитии принятого решения СНК СССР утвердил 11.04.1927 Положение о государственном финансовом контроле, которым предусматривалось, что органы Госфинконтроля находятся не в составе, а при финансовых отделах: Главное управление – при НКФ СССР, управления – при НКФ союзных республик, отделы – при областных, окружных и уездных финансовых отделах и подчиняются в центре непосредственно наркому, на местах – руководителям финансовых органов, имеют свои сметы, расходование средств по которым должен проверять Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции.
На Госфинконтроль возлагалось:
– контроль исполнения бюджета учреждениями Госбанка и кассами специальных сборщиков;
– контроль над государственными органами и учреждениями, состоящими на бюджете, в отношении распоряжений бюджетными средствами, за образованием, поступлением, расходованием специальных средств;
– наблюдение за постановкой и правильным ведением счетоводства и отчетности, движением и сохранностью денежных средств, материальных ценностей и др.
Для решения вопросов о взыскании с должностных лиц бесспорных убытков, понесенных государством вследствие их неправильных действий, создавались: при Наркомфинах – контрольный Совет, при местных финансовых органах – контрольные совещания в составе представителей финорганов (председатель), судебного органа и соответствующего ведомства.
Аппарат Госфинконтроля оказался громоздким и дорогостоящим, многие ревизии проводились формально, использовались бюрократические методы работы. Учитывая это, правительство передает функции Госфинконтроля Рабоче-крестьянской инспекции с целью ликвидации параллелизма в работе этих органов и, главное, сочетания оперативного и финансового контроля, поскольку оценка финансовой работы предприятий и учреждений неразрывно была связана с оценкой их хозяйственной или производственной деятельности[44].
Практика показала, что передача функций Госфинконтроля Рабоче-крестьянской инспекции ослабила финансовый контроль. Социалистическая индустриализация страны, коллективизация сельского хозяйства – все это требовало коренной перестройки финансовой, кредитной системы и органов государственного финансового контроля. Были проведены налоговые и кредитные реформы, созданы специальные банки долгосрочных вложений, возникла необходимость в создании специального аппарата по проведению ревизий.
С этой целью организуется финансово-бюджетные инспекции (ФБИ) в составе НКФ СССР, НКФ союзных, автономных республик, краевых, областных и городских (в крупных городах) финансовых отделов. Временное положение об инспекции утверждается 17.01.1933.
Органам Наркомфина, кроме прав по действующему законодательству, предоставлялось право проводить ревизии и обследования деятельности кредитных учреждений, хозорганов и бюджетных учреждений. Финансово-бюджетные инспекции проверяли:
– по бюджетным организациям – расходование средств, отпускаемых им по государственному и местным бюджетам, расходование всех специальных и прочих внебюджетных средств;
– по хозяйственным организациям – расходование по прямому назначению средств, получаемых из бюджета;
– по кредитным учреждениям – кассовое исполнение бюджета. Расходование средств на капитальное строительство инспекции проверяли через соответствующие специальные банки долгосрочных вложений[45].
Дальнейшее развитие государственного контроля обсуждалось на 17-ом съезде ВКП(б). В 1934 г. Решением 17-го съезда ВКП(б) ЦКК – НК РКИ упраздняется. Вместо них создается Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) со своим аппаратом в центре и постоянными представителями в республиках, краях и областях и Комиссия советского контроля при СНК СССР. Комиссия советского контроля организационно представляла централизованную систему органов, низовыми звеньями которой были уполномоченные в союзных и автономных республиках, краях и областях, назначавшиеся (и отзывавшиеся) Комиссией и утверждавшиеся СНК СССР. Комиссия советского контроля была фактически занята своевременным исполнением важнейших решений правительства, а также имела право давать «обязательные указания соответствующим органам в случае явного нарушения решений Правительства»[46].