С первой половины XVII в. шел процесс формирования основ государственного финансового контроля, а также ревизионной деятельности на уровне общегосударственного управления. Специальный аппарат начинает складываться только ко второй половине XVII в. Так, в 1650 г. создается Приказ счетных дел, который ведал делами всего Московского государства, приходом, расходом и остатком средств, который просуществовал до 1701 г.
Сама контрольная деятельность в этот период носила двойственный характер. С одной стороны, были предприняты попытки систематизации приходно-расходной части казны, с другой – обозначилась неэффективность механизма ревизии из-за невозможности фактической проверки осуществленных расходов центральными приказами и на местах.
С приходом к власти Петра Первого вскоре начинается Северная война со Швецией. Это потребовало больших средств, организации их учета и дальнейшего развития государственного финансового контроля. В марте 1701 г. Петр Первый издает специальный Указ, которым Приказ счетных дел упраздняется, а его функции передаются Ближней канцелярии. Это новое учреждение было основано при Боярской думе. Одним из важнейших предметов ведения этой канцелярии были финансы и контроль центральных и местных государственных учреждений, которые должны были подавать ей первичные ведомости, т. е. отчет о своей государственной деятельности.
Система местного государственного финансового контроля не менялась, как и раньше, из губерний продолжали вызываться дьяки с отчетом для проверки расхода местных финансов.
Со временем компетенция Ближней канцелярии расширялась. Она стала местом для заседания членов Боярской думы, в дальнейшем на базе канцелярии собирались начальники приказов (1704 г.). Эти заседания именовались Консилией министров (так называли иногда начальников приказов).
С учреждением в 1711 г. Сената контрольно-ревизионная функция переходит в его ведение (до 1713 г.), а с 1714 г. она вновь возвращается Ближней канцелярии[10].
В 1711 г. при учреждении Сената на него были возложены обязанности контрольного характера. Ревизия была сосредоточена в руках обер-комиссара сенатской канцелярии, который производил ее в своей канцелярии. Для осуществления ревизии Сенат из губерний требовал подлинную приходно-расходную отчетность. Ревизионное дело в этот период было не совсем эффективным по причине неупорядоченности самой отчетности. Этому способствовал и тот факт, что Сенат имел очень обширный круг обязанностей, что в итоге не могло положительно сказаться на качестве ревизии. Впоследствии в 1714 г. Петр Первый опять переводит дела в Ближнюю канцелярию. Сенат, тем не менее, остается высшим контрольным органом. Если Ближняя канцелярия сверяла только счета и итоги, наблюдая при этом за законностью расходования средств, то Сенату принадлежала высшая ревизия – на предмет своевременности, полезности и хозяйственности государственных расходов. Но и здесь дела, рассредоточенные по двум учреждениям, не проводились успешно[11].
Можно констатировать тот факт, что в существующей системе приказного управления невозможно было обеспечить эффективного функционирования государственного финансового контроля ввиду отсутствия четкого распределения полномочий между отдельными государственными учреждениями, в делах была путаница и беспорядок. Эта система государственного управления была неповоротлива, что явилось причиной сильного замедления контрольно-ревизионного процесса и снижало его эффективность.
В период с 1718–1720 гг. происходит коренная перестройка приказной системы управления. С созданием коллегий большинство приказов было ликвидировано[12]. В связи с этим нельзя не согласиться с мнением ученых А. Андреева и Д. Никольского, которые утверждают, что вместо прежнего, негибкого и лишенного структурной ясности приказного управления, возникли новые центральные учреждения отраслевого типа[13].
С установлением коллегиального порядка Ближняя канцелярия была ликвидирована. Реформа государственного финансового контроля начинается с 1718 г. и происходит параллельно с реформой общего государственного управления в России.
Главным органом становится Сенат. В Сенат входило девять различных коллегий, три из которых были собственно финансовыми, осуществляющими управление финансами. К ним относились: Камер-коллегия, Штатс-коллегия, Ревизион-коллегия.
Камер-коллегия ведала доходами, всеми прямыми и косвенными налогами, собирала сведения об урожаях и ценах, а также осуществляла руководство монетным делом. Штатс-коллегия руководила государственными расходами. Если две коллегии возникли на основе ранее существовавших органов, то Ревизион-коллегия – совершенно новое учреждение, которое явилось органом финансового контроля, осуществляющего контроль на всей территории России[14].
Таким образом, в России в 1720 г. вводится новая структура финансово-контрольный деятельности, высшим органом которой становится Ревизион-коллегия.
На местах контрольную деятельность осуществляли земские камериры (бухгалтера).
Они проверяли отчетность по сбору доходов, наблюдали за тем, чтобы расходы не производились без разрешения Штатс-коллегии. Такая система просуществовала на местах до начала XIX в.
Законный акт – Инструкция или наказ земским камерирам в губерниях был издан 07.01.1719[15]. Характерной особенностью Инструкции являлось то, что в ее основе были заложены основные требования, правила по работе камериров, а также санкции за невыполнение этих требований, обязанностей.
Таким образом, были созданы основы правового регулирования государственного финансового контроля, определенная система контроля за денежными потоками. В этой системе еще не было специализированного органа государственного финансового контроля, поскольку для Ревизион-коллегии главной задачей оставалось подсчет доходов и расходов государства, а ревизионная деятельность не была основной.
В 1722 г. Ревизион-коллегия упраздняется. Функция государственного финансового контроля переходит в ведение Сената. В его составе учреждается специализированный орган – Ревизион-контора[16].
Специальный нормативный документ – Инструкция Ревизион-конторе был издан 04.12.1722, который, по словам ученого А. М. Тарасова, представлял зарождающейся опыт систематизированной организации и порядка осуществления ревизии как формы контроля[17].
В поле зрения Ревизион-конторы были не только денежные средства государства, но и государственное имущество.
Для облегчения работы ревизоров были введены специальные ведомости (счетные выписки), в которые вносились размеры расходов, на какие цели были истрачены средства, а также какого числа происходил расход. Ведомости подавались ежемесячно. Книги, в которых производились записи приходов и расходов, обязательно были белыми (это означало их обревизование), а также прошнурованы, пронумерованы и скреплены коллежской печатью. То есть те, кто вел приход и расход, должны были быть готовы в любое время представить отчетность для проверки. Освидетельствованные книги, в которых отдельными строками выделялись доходы и расходы, а также остаток, посылались для проверки в Ревизион-контору, а подлинные оставались в архиве коллегий. Если отчеты были составлены неправильно, их запрещалось посылать в Ревизион-контору. При наличии начетов всегда можно было обратиться к подлинным документам и учинить розыск. После исправления книги необходимо было присылать обратно в Ревизион-контору с указанием виновных лиц.
В связи с большими размерами денежных потоков, обеспечивающих жизнедеятельность военных ведомств, в 1722 г. появляется «Регламент о Управлении Адмиралтейства и верфи и часть вторая Регламент Морского»[18], согласно которому вводилась система внутриведомственного контроля над денежными потоками, аккумулированными вооруженными силами Российской империи. Этот закон учреждал специальную должность контролера. В его обязанности входило освидетельствование приходно-расходных книг, контроль над всеми приходами, расходами и счетами, над подрядами и покупками материалов, соответствуют ли купленные материалы качеству и не завышена ли на них цена.
Создание контрольного органа в военном ведомстве негативно сказалось в целом на ревизионном деле в России, а проведение ревизии разными ведомствами лишило ее полноты и единства государственной отчетности, разорвало естественные связи между счетоводством различных ведомств. В это же время наблюдается разрыв между различными частями государственного финансового контроля, что лишило его целостности и дробило государственные ресурсы страны.
Следует отметить, что после Петра Первого обостряется борьба за власть между разными группами дворянства, но система государственного управления, а также государственный финансовый контроль остаются без существенных изменений.