Эта теория полностью применима к анализу последствий растущей бюрократизации и централизации государственной системы школьного образования в Соединенных Штатах. За период с 1971/1972 по 1977/1978 учебный год общая численность педагогического состава в государственных школах США возросла на 8 %, затраты на обучение одного ученика в долларовом выражении увеличились на 58 % (11 % с поправкой на инфляцию). Затраты явно выросли.
Численность учащихся снизилась на 4 %, количество школ также уменьшилось на 4 %. При этом качество обучения понизилось еще больше, чем количественные показатели; об этом свидетельствует снижение отметок на стандартных экзаменах. Выпуск явно снизился.
Является ли снижение производства на единицу затрат следствием увеличения бюрократизации и централизации организации? Что касается фактов, за период с 1970/1971 по 1977/1978 учебный год число школьных округов сократилось на 17 %, что явилось продолжением долговременной тенденции к увеличению централизации. Что касается бюрократизации, в более раннем пятилетнем периоде, за который у нас имеются данные, с 1968/1969 по 1973/1974 год число учащихся возросло на 1 %, а общая численность педагогического состава — на 15 %, и при этом число учителей выросло на 14 %, а руководителей — на 44 %{68}.
Проблема школьного образования не является только «проблемой масштаба», связанной с укрупнением школьных округов и увеличением среднего числа учащихся в каждой школе. В конце концов, в промышленности увеличение масштабов зачастую оказывалось источником роста эффективности, снижения затрат и повышения качества. Промышленное развитие в США много выиграло от внедрения массового производства, т. е. от «эффекта масштаба». Почему в школьном образовании все должно быть иначе?
Дело не в отличии образования от других видов деятельности, а в разнице между системой, в которой потребитель имеет свободу выбора, и системой, в которой производитель находится на коне, а потребитель не имеет права голоса. Если потребитель имеет свободу выбора, предприятие может увеличивать свои размеры только в том случае, если оно производит продукцию, предпочтительную для потребителя с точки зрения его качества или цены. Сами по себе масштабы производства не помогут предприятию навязать потребителю свой продукт, если тот считает, что его достоинства не соответствуют цене. Гигантские размеры General Motors не мешают компании процветать. Вместе с тем крупные размеры W. T. Grant & Co. не спасли корпорацию от банкротства. Когда потребитель имеет выбор, крупное производство может выжить, только если оно эффективно.
В политических системах масштаб, как правило, оказывает воздействие на свободу выбора потребителя. В небольших общинах отдельный гражданин чувствует, что он может в большей мере контролировать деятельность политических властей, чем в крупных городах, и это действительно так. Возможно, он не располагает такой же свободой выбора, как при покупке какого-либо товара, но, по крайней мере, у него имеется больше возможностей влиять на ход событий. Кроме того, при наличии множества небольших общин индивид может выбирать место жительства. Конечно, это сложный выбор, включающий много факторов. Тем не менее это означает, что местные органы власти должны обеспечить своих граждан услугами, за которые они согласны платить налоги. В противном случае эти органы власти будут смещены либо число налогоплательщиков сократится.
Когда власть оказывается в руках центрального правительства, ситуация сильно меняется. Отдельный гражданин чувствует, что он лишь в ограниченной степени может контролировать отдаленные и безличные политические органы. Возможность переезда в другое место все еще имеется, но она гораздо более ограниченна.
В сфере школьного образования родители и дети являются потребителями, а учителя и школьная администрация — производителями. Централизация школьного образования привела к укрупнению подразделений, уменьшению возможности потребителей выбирать и увеличению власти производителей. Учителя, администраторы и профсоюзные функционеры ничем не отличаются от нас. Они также могут выступать в роли родителей, искренне желающих улучшить систему образования. Тем не менее их интересы в качестве учителей, администраторов и профсоюзных функционеров отличаются от их интересов как родителей и от интересов родителей, чьих детей они обучают. Их интересам отвечает еще бoльшая централизация и бюрократизация, даже если это не соответствует их интересам как родителей, — на самом деле единственный путь удовлетворения их интересов связан с уменьшением власти родителей.
Тот же самый феномен наблюдается везде, где правительственная бюрократия берет верх над выбором потребителя, будь то почтовая связь, вывоз мусора и т. п.
В сфере школьного образования лишь люди с высокими доходами сохранили свободу выбирать. Мы можем посылать своих детей в частные школы, по сути дела дважды оплачивая их школьное обучение: уплатив сначала налоги, за счет которых финансируется система государственных школ, а потом и во второй раз, внося плату за обучение. Мы также можем выбирать место жительства, исходя из качества государственного школьного образования. Прекрасные государственные школы сконцентрированы в процветающих пригородах крупнейших городов, где родительский контроль остается реальным{69}.
Наихудшее положение сложилось в кварталах бедноты крупнейших городов — в Нью-Йорке, Чикаго, Лос-Анджелесе, Бостоне. Их обитатели с трудом могут платить двойную цену за школьное образование детей, хотя удивительно многие из них делают это, посылая своих детей в приходские школы. Они также не могут позволить себе переезд в районы с хорошими государственными школами. Единственный выход для них — это пытаться воздействовать на политические органы, отвечающие за государственные школы, хотя, как правило, это — трудная, если не безнадежная задача, для выполнения которой у них нет достаточных навыков. Для обитателей кварталов бедноты школьное образование их детей представляет собой наиболее неблагополучную сферу их жизнедеятельности, за исключением, пожалуй, защиты от преступности — другой «услуги», которую им должно обеспечить правительство.
Трагедия и ирония заключаются в том, что система, призванная обеспечить всем детям возможность овладеть общим языком и ценностями граждан США, предоставить им равные образовательные возможности, на практике ведет к усилению стратификации общества и увеличению неравенства образовательных возможностей. Расходы на школьное обучение в расчете на одного учащегося, как правило, одинаковы в кварталах бедноты и процветающих пригородах, но качество обучения существенно различается. В пригородах почти все деньги идут на обучение, а в кварталах бедноты бoльшая их часть идет на поддержание дисциплины, предотвращение вандализма или ликвидацию его последствий. Атмосфера в некоторых таких школах напоминает скорее тюремную, чем учебную. В пригородах родители получают гораздо больше отдачи от своих налогов, чем в кварталах бедноты.