Административные реформы Петра были вдохновлены высокими и подлинными идеалами — служить величию и прогрессу России. Он надеялся добиться этого, улучшая механизмы центрального правительства и усиливая контроль над провинциями, отделяя судебные от чисто административных функций и заменяя идеей законности или повиновения указам царя бессмысленное следование обычаю или традиции. Все же достижение было далеко не идеальным. Несмотря на напряженное усилие и некоторые значительные успехи, бреши и недостатки в структуре, которую он оставил своим преемникам, поразительны. Регулирование администрации в соответствии с законом было затруднено без определенной кодификации перепутанной массы официальных указов и распоряжений; а это не было выполнено. Комиссии были действительно основаны для этой цели в 1700, 1714 и 1720 годах, но они оказались бесплодны. Хотя указом Петра было установлено, что никакой закон не должен иметь силу, если не существовал в письменной форме и не подписан им, простые устные команды правителя в течение долгого времени его правления продолжали расцениваться как имеющие силу закона. Отделение судебного права от администрации надлежащим образом осталось не более чем стремлением. Воеводы, губернаторы и вице-губернаторы губерний так же, как и многие младшие должностные лица, сохранили за собой важные судебные функции, поскольку дела, касающиеся крепостных, улаживались землевладельцами или их агентами и никогда не достигали официальных судов, если не были связаны с серьезными уголовными или политическими преступлениями.
На более материальном уровне усилиям Петра непрерывно препятствовали недостаток и денег, и способных и надежных людей. Нехватка денег вызывала нерегулярность и долгие задержки в выплате официального жалованья; даже в конце правления имелись предложения платить администраторам в более отдаленных и неразвитых частях России, например, на Урале, предоставлением земли. Маленькое и нерегулярно выплачиваемое жалованье, соединенное с давней традицией более или менее институционализирующегося взяточничества (указы против этого датированы в России концом пятнадцатого века) обрекли Петра на долгую и бесполезную борьбу против официальной коррупции. Он вел эту борьбу энергично и жестоко. В 1712 году бывший губернатор Сибири, князь М. П. Гагарин, заплатил за взимание взяток смертью на эшафоте так же, как и обер-фискал Алексей Нестеров тремя годами позже. Петр, в отличие от его предшественников, попытался наказывать тех, кто предлагал взятки, так же как и тех, кто их брал. Но эта борьба была обречена на поражение. Слишком многие, через кого он вынужден был действовать, были неспособны понять или сочувствовать его стремлениям. Многие воеводы и губернаторы провинций были необразованны; и посредственность столь многих подчиненных, на кого он должен был положиться, была одной из самых разрушительных сил, которые ему мешали работать. «Царь, — писал один из лучших иностранных наблюдателей, — будет всегда натыкаться на упрямство своих подданных и их естественную склонность к несправедливости и вымогательству, непреодолимое препятствие мудрым целям, которые он поставил себе»[137].
Петр предпочитал, как уже было показано, назначать на высокие административные посты, если возможно, русских благородного происхождения. Все же в своем поиске эффективности он желал поручать влиятельные посты как иностранцам — например, Г. И. Ф. Остерман[138], сын ганноверского пастора, который в последние годы правления был наиболее важным руководителем российской внешней политики; или Антон Девиер, который в 1718 году получил новый и важный пост генерал-полицмейстера С.-Петербурга, уроженец Амстердама, сын крещеного португальского еврея, — так и русским незнатного рождения. Меншиков, чье личное влияние на Петра было временами огромно, прежде всего в самые трудные первые годы восемнадцатого столетия, не мог начать жизнь, как заявляли его враги, продавая пирожки на улицах. Но он имел, конечно, скромное происхождение. Посты и почести, которые были у него, — генерал-губернатор Ингерманландии, Карелии и Эстонии, князь Священной Римской империи (результат желания императора быть в хороших отношениях с Петром) — еще более ожесточали старую аристократию по отношению к нему из-за его низкого происхождения. Самый большой соперник Меншикова, по крайней мере в поздние годы правления Петра, П. И. Ягужинский, которому суждено было стать генерал-прокурором Сената в 1722 году, был сыном литовца, пономаря лютеранской церкви в Москве. Даже люди из крепостных, если обладали способностями и были достаточно удачливы, могли высоко вознестись в административной иерархии при Петре. Алексей Курбатов, вице-губернатор Архангельска, и В. С. Ершов, вице-губернатор Московской губернии, — примеры тому. Однако как широко в социальном и географическом смысле ни забрасывал царь свою сеть, он никогда не имел возможности набрать на работу администраторов нужного типа в достаточном количестве.
Недостатки его гражданских чиновников вкупе с его собственной поспешной энергией и непрерывным требованием быстрых и ощутимых результатов объясняют одну из наиболее поразительных характеристик управления России в течение более поздних лет правления Петра — степень, в которой оно стало зависеть от армии. До некоторой степени эта зависимость существовала всегда. Подавление восстаний и контроль над разбоем могли быть достигнуты только военной силой. Кроме того, долгое время было обычным делом давать административные посты в провинциях офицерам в отставке. Все же степень, в которой в последнее десятилетие своей жизни Петр подчинил высшие гражданские учреждения военному контролю и полагался на военных людей в каждом аспекте управления, было чем-то новым, и для многих современников странным и даже шокирующим. Когда в 1717 году, после своего возвращения в Россию, царь основал специальный судебный трибунал, составленный из офицеров с широкими полномочиями, чтобы расследовать коррупцию, ганноверский посланник был поражен тем фактом, что «дела пришли в такое состояние в России, когда члены почтенного Сената, состоявшего из глав знаменитейших семейств в доминионах царя, были обязаны являться перед лейтенантом, как перед своим судьей, и отчитываться за свое поведение»[139]. Годом или двумя позже важность армии была даже еще более подчеркнута, когда Петр, чтобы закончить перепись, необходимую для взимания нового подушного налога, послал полки в сельскую местность и расквартировал солдат во многих российских деревнях. В 1725 году Военной Коллегии было указано, чтобы «в полках не было никаких штабных офицеров, поскольку большая часть их находится с переписчиками»[140]. Офицеры и сержанты обязательных для охраны гвардейских полков были в более поздние годы правления приписаны и часто доминировали почти в каждом учреждении управления. Даже Сенат или Синод не избежали их влияния. Этому обширному военному контролю над управлением суждено было действовать долго, особенно в провинциях. Собрание подушного налога до 1763 года, например, должно было выполняться солдатами. Только при Екатерине II многие из механизмов управления в России избежали подчинения армии, которую Петр поставил над ними.
(adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});