В течение длительного времени усилия Петра улучшить механизм управления были пробными и экспериментальными. Недостаточно эффективные до второго десятилетия XVIII столетия, когда война со Швецией была явно выиграна, эти попытки станут систематическими и распланированными. Однако некоторые важные и длительные новшества были сделаны даже в то время, когда борьба со Швецией и турками все еще сильно занимала Петра. Самым крупным из них, больше всего занимавшим центральное правительство, было создание Сената в 1711 г. Это был орган из девяти должностных лиц, первоначально основанный, чтобы заменить царя, когда он непосредственно отбыл на борьбу с турками (указ, устанавливающий это, был издан в день объявления войны Оттоманской империи), но ставший постоянным учреждением со множеством функций. Он задумывался для осуществления контроля за провинциальным управлением и сбором налогов, а также как высшая судебная власть — хороший пример сочетания правосудия с управлением, которое, вероятно, в России было более заметно, чем в любом другом европейском государстве. Сначала все решения должны были быть единодушны; но с 1714 т принцип принятия решения осуществлялся большинством голосов.
Петр управлял работой Сената с большой заботой. В 1711 году было издано по крайней мере шесть указов по этому поводу; и несколько других появились в последующие годы. В 1714 году было приказано, чтобы различные сенаторы были при исполнении служебных обязанностей каждый день в сенатской канцелярии, готовя вопросы для обсуждения и готовясь к заседаниям: каждый должен был вести официальный дневник своих действий в течение этих периодов пребывания на службе. Двумя годами позже сенаторам было указано работать после обеда, если было необходимо так же, как и прежде, в то время как они должны были проводить заседания три раза каждую неделю (с 1718 года это количество увеличилось до четырех или пяти раз), и они должны были подвергаться штрафу в 50 рублей за каждый день отсутствия на заседаниях без уважительной причины[131]. Они не должны были развлекаться праздной беседой во время работы, или мешать другу, или работать неорганизованно. Нарушения этих условий должны были наказываться штрафами за первое и второе нарушения, в то время как третье подразумевало трехдневное тюремное заключение и штраф в 100 рублей. Такие условия показывают напряженный контроль, под которым Петр пробовал держать даже наиболее важных из своих подчиненных, и искренность его усилий предписывать высокие стандарты эффективности. Поскольку Сенат был заинтересован в своей деятельности, эти усилия имели небольшой успех, как и другие на низших ступенях административной иерархии. Из первых девяти членов один был неграмотен и неспособен даже подписывать декреты, в то время как в 1715 году двое были строго наказаны за коррупцию. Однако, по крайней мере в качестве высшего судебного органа, он был наследством Петра, которому суждено было существовать в течение двух столетий.
Другим наследством длительного значения было создание института фискалов в 1711 Году. Всего пять сотен, они ненавидели чиновников, должны были выведывать нарушения всех видов, которые ослабляли правительство и военные мероприятия, — уклонения от уплаты налогов, воровство и растраты общественных денег. Их задача была определена просто как «тайный надзор во всех делах»; и им было приказано сообщать все Сенату и, в особо важных случаях, самому царю. Здесь снова, однако, Петр был должен стать перед фактом, что никакое количество инструкций не смогло бы компенсировать дефицит людей, на которых он мог положиться в работе. Сами фискалы скоро стали печально известны своей коррупцией и притеснениями.
В провинциальном управлении ранние годы восемнадцатого столетия были периодом большого напряжения и беспорядка. Требования царя и центральных властей достигли беспрецедентных высот. Народное недовольство было велико; и восстания 1705–1706 и 1708 годов показали, каким опасным оно могло стать. Старая система была явно неспособна эффективно справиться с этой ситуацией. По этой причине Петр создал в 1708 году восемь огромных территориальных единиц, губерний, к которым в 1713–1714 годах были добавлены еще три. Большинство губерний были разделены на области, которые в свою очередь были подразделены на уезды, относительно небольшие и управляемые единицы. Над каждой губернией начальствовали губернатор и вице-губернатор, которые управляли как военными силами, так и гражданской администрацией области. Под их руководством функционировала иерархия должностных лиц со специализированными функциями и должностями, которые часто звучали по-иностранному — обер-комендант, обер-комиссар, обер-провиантмейстер и ландрихтер. Все это было важным шагом в процессе, с помощью которого Россия при Петре была «оборудована» сложной структурой бюрократического правления. Впредь это должно было действовать на общество подобно жесткому корсету, поддерживая его, но в то же самое время и сжимая живую плоть и искажая ее рост. Перемены 1708 года, однако, были просто началом долгого процесса экспериментов и часто необдуманных изменений в провинциальном управлении. В 1713–1714 годах было предпринято замечательное усилие сделать губернаторов предметом контроля выборными советами землевладельцев в каждой губернии и таким образом ввести в структуру элемент, пусть ограниченный, самоуправления; но это было неэффективно и недолго. В 1715 году уезды были заменены долями, новыми единицами, каждая из которых, по теории, насчитывала точно 5536 налогоплатежных хозяйств. Искусственность этих единиц по сравнению с естественным и традиционным характером уездов показывает, что Петр не сумел понять проблему и, как всегда, был увлечен простыми и авторитарными решениями.
Эти постоянные изменения произвели немало беспорядка в сельской местности, хотя сами по себе они имели только временное значение. Однако, рядом с ними шел процесс, имеющий огромное значение для всего будущего российского общества. Это была консолидация класса землевладельцев через преднамеренную и поддержанную царем акцию выделения группы наследственных государственных служащих, которые должны были служить правителю в вооруженных силах или в администрации, тем самым сохраняя свое социальнее положение и свои земли.
Идея того, что служба правителю являлась условием удержания поместий и крепостных, ни в коем случае не была нова. Петр, однако, развил это обязательство, изменив все его возможности и характер. В семнадцатом столетий служба означала на практике относительно короткие периоды армейской обязанности, прерывавшиеся в немногих случаях дипломатическими или другими специальными миссиями; и даже это не было предписано твердо. Теперь это быстро принимало намного более смешанный и всесторонний характер. Новый флот, глубоко ненавидимый и мало понятый многими российскими землевладельцами, начал конкурировать с армией в праве на их услуги. Работа в государственном аппарате стала регулярным и систематическим обязательством для непригодных к службе или уволившихся из вооруженных сил, хотя долгая военная служба продолжала иметь большой престиж, как единственно верная «благородная» форма службы. Что еще более важно, служба теперь стала пожизненным обязательством, долговременной тягостной обязанностью, которая отрывала людей от их семей и поместий на несколько лет или даже десятилетий и причиняла им реальные финансовые потери и личные страдания. Относительно свободная атмосфера Московской Руси позволяла многим представителям дворянства скрываться в своих деревнях в течение длительных периодов, погружаясь в местные проблемы, и быть безразличными к национальным проблемам и вопросам высокой политики. Теперь это становилось все более и более трудным.
(adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});