Общие черты, соответствие муниципальной и государственной службы базируется на общих принципах профессиональной организации, необходимости существования единой системы управления в государстве.
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТПринципы формирования кадров местной администрации и отбора на муниципальную службу в зарубежных странах достаточно многообразны:
• муниципальные чиновники могут быть избраны или назначены.
• назначение осуществляется центральной или местной властью. Отличаются функции и полномочия муниципальной службы, отношения с местной представительной властью и государственной властью.
Существуют коренные черты – характеристики, присущие муниципальной службе в местной администрации любой развитой страны:
• муниципальная служба в значительной степени интегрирована в государственный механизм, выполняет многие функции, имеющие общегосударственное значение;
• муниципальная служба функционирует, в конечном счете, под контролем центральной власти;
• исполнительские функции осуществляются профессионалами.
В теоретическом плане в мире сложилось два основных понимания роли государственных и муниципальных управленцев.
С одной стороны, марксистско-ленинская критика бюрократии.
Происхождение понятия «бюрократия» – от древнеримского «бюрра» – грубая шерстяная ткань. Такой тканью в средневековой Франции покрывали столы для письма в конторах. Поэтому «бюрократия» буквально – «власть стола». В России этот же смысл передавало понятие «столоначальник».
Даже в XXI веке трудно не заметить те же болезни бюрократии, которые были проанализированы К. Марксом, Ф. Энгельсом и В.И. Лениным. По данным современных социологических опросов, общество справедливо критикует чиновников за волокиту, равнодушие к людям, формализм решения вопросов, протекцию и кастовую закрытость. Чиновничество зачастую не видит цель своей работы – интересы общества. Раковую опухоль бюрократии – коррупцию современные Президенты российского государства называют проблемой № 1.
С другой стороны, существует теория «рациональной бюрократии» М. Вебера. Вебер наиболее последовательно и целенаправленно доказывает необходимость существования особого социально-профессиональной группы – чиновничества. Главное – Вебер показал, как сделать эту группу полезной обществу, разумной, – «рациональной». Всемирно известные принципы организации государственной машины – это черты идеальной государственной/ муниципальной организации:
1) все определяется целями, заданными извне (т. е. современным государством и обществом[4]), официально зафиксированными (в законах);
2) механизм организации предельно рационален; все функции устойчивы и регламентированы инструкциями;
3) для достижения цели необходима иерархия – строгая субординация чиновников;
4) компетенция служащих, повышение уровня квалификации, который определяет ранжирование по классным чинам – это рост профессионализма*;
5) пожизненность профессии «служащий», карьера, дисциплина, контроль – эти качества профессии во имя стабильности, стремления к порядку в государстве*.
«Полностью развитый бюрократический механизм выглядит в сравнении с другими организациями как машина в сравнении с немеханическими видами производства»[5]. – Вебер выделил главное преимущество чиновников – умение рационально, на высоком уровне организовать жизнь общества.
Современный научный анализ двух основных идей – критической и позитивно-рациональной – возможен на основе социосинергетической парадигмы. Социосинергетическая парадигма в науке управления позволяет сочетать преимущества различных научных школ и методологических подходов, нивелируя недостатки и исторически обусловленные устаревшие положения.
Оценивая с позиции глобального развития общества в XXI веке роль идей предшественников, можно по-новому раскрыть роль государственной и муниципальной администрации в обществе. Нужно увидеть устаревшие и перспективные идеи и сочетать преимущества разных теорий.
* * *
Автор считает, что идеи рациональной организации администрации пока полностью не раскрыты, не исчерпали свой потенциал для кадров публичного сектора. С этой точки зрения, идеи ученых – предшественников могут быть творчески переработаны и использованы для формирования профессиональной местной администрации. Современные ученые – управленцы должны создать научную базу и технологии повышения разумности администрации, роста профессионализма управленцев.
Понимая правильность критики бюрократии, можно сделать вывод: местная администрация никогда не станет эффективной, даже если станет применять все известные научные технологии. Потому что эффективность местной администрации – это особое управленческое качество, которое зависит от понимания миссии, целей, сути, предназначения местной администрации и корпуса профессиональных управляющих.
Местная администрация станет эффективной только тогда, когда будет не только декларировать, а реально сможет понять, четко сформулировать и на практике реализовывать интересы народа – большинства населения. При этом научный уровень подготовки профессиональных управляющих проявляется в том, что они должны научиться видеть не только насущные, сиюминутные, но и перспективные потребности, нацеливаться на рост, развитие личности и общества. Долговременные стратегические социальные цели в со-циосинергетике называются аттракторами.
Местная администрация в России может стать эффективным инструментом реализации интересов местного сообщества в результате:
1) постановки четких целей, выражающих насущные и перспективные интересы местного сообщества, понятных населению и поддержанных им;
2) выработки населением муниципальных образований эффективных технологий самоорганизации, самоуправления, самоконтроля;
3) действенной государственной поддержки местного самоуправления;
4) формирования института профессиональных управляющих местными администрациями;
5) освоения муниципальными служащими инновационных технологий управления.
Чтобы уметь разрабатывать и реализовать стратегические социальные цели, профессиональным управляющим необходимо обладать более высоким уровнем духовных и моральных ценностей, чем управляемый объект (рис. 1.1).
Условием эффективной деятельности местной администрации является четкое научное определение ее социального предназначения, и, соответствующих ему – организационного и правового статуса.
![]()
Рис. 1.1. Научные основы организации местной администрации
Глава 2
Статус и полномочия местной администрации в системе местного самоуправления
Организационный и правовой статус местной администрации определяют новые политические, экономические и социальные условия России. Изменяются требования населения – должны измениться задачи, функции и полномочия местной администрации. Соответственно должен быть определен современный статус местной администрации в муниципальных образованиях.
В России структуру органов местного самоуправления составляют:
• представительный орган муниципального образования,
• глава муниципального образования,
• местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования),
• контрольный орган муниципального образования,
• иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., наличие представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации в структуре местного самоуправления является обязательным.
