Петра сформировали регулярную армию. Дворянская конница постепенно теряет своё прежнее значение. В 1680 г. полки иноземного (нового) строя, набранные из наёмников и служивших пожизненно даточных людей (прообраз петровских рекрутов), составляли почти % российского войска, в нём числилось: дворян и детей боярских — 15 797, московских стрельцов — 20 048, рейтар — 30 472, солдат — 61 288[284].
Во второй половине XVII в. у самодержавия складывается более-менее приличный бюрократический аппарат. Если в 1626 г. насчитывалось всего 656 приказных людей и судей, то в 1677-м их было уже 1601, а в 1698-м — 2762[285]. В сложной и запутанной системе московских приказов (общее количество, по разным подсчётам, от 39 до более чем 60) непросто разобраться. Отраслевой принцип там причудливо переплетался с территориальным — с одной стороны, например, Посольский, Разбойный или Поместный приказы, с другой — Казанский, Сибирский, Малороссийский, множество областных приказов — четвертей (четей). При этом строгого разделения компетенции между всеми ними не проводилось, и нередко одно и то же дело (скажем, судопроизводство) ведалось разными приказами. Общего плана в приказной системе не видно; если возникала конкретная государственная проблема — для её решения создавался новый приказ.
На местах установилось воеводское правление. Его повсеместно ввели во время и после Смуты (ранее воеводы назначались лишь в приграничные земли), что диктовалось необходимостью наведения элементарного порядка — на воевод были возложены военные и полицейские функции. Позднее круг их полномочий чрезвычайно расширился, по сути, обнимая «все предметы областного управления»[286], иногда вплоть до надзора за соблюдением прихожанами церковных предписаний. Но всё же главным делом воевод стал контроль за «верным обеспечением своевременного и полного поступления средств в казну». В качестве «правительственных агентов по финансовому управлению» они должны были «властно выколачивать недоимки из подведомственного… населения»[287]. И это понятно — последнее интересовало государство почти исключительно в фискальном отношении. Да, в воеводских наказах содержатся наставления и о том, что нужно беречь управляемых людей, «но цель такой заботливости об оберегании населения — узко практическая: не благосостояние жителей в общем и широком смысле, а интересы казначейства, своевременное поступление сборов и успешное взыскание недоимок. Эта цель открыто и высказывается в наказах. Население надо оберегать для того, чтобы „посада и уезды не запустошить, и государевы бы сборы за тем не стали, и из доимки б доимычные деньги выбрать“»[288].
Обычно воевода управлял уездом — городом с прилегающим округом. В 1625 г. числилось 146 уездов[289], на которые были разбиты прежние исторические русские земли — «с помощию этой административной единицы было завершено уничтожение всех местных особенностей и превращение русского народонаселения в массу однообразных тяглых единиц, тянувших к центру Московского государства»[290]. Воевода подчинялся областному приказу, в ведении которого (прежде всего фискальном) находился город, и был правительственным агентом, а ни в коей мере не представителем местного общества. Характерно, что воевода имел «все средства для исполнения предписаний центрального правительства, для удовлетворения общегосударственных нужд, и почти бессилен для служения местным интересам, для удовлетворения нуждам местности и частных лиц… воевода мог поставить на правёж целую общину за невзнос податей, но едва ли мог разрешить какое-нибудь хозяйственное затруднение в делах этой общины… Вследствие этого… противоречие воеводской должности заключалось в непомерной власти его как исполнительного агента московского приказа и в бессилии его как самостоятельного администратора»[291].
Как и прежних наместников, воевод часто сменяли — например, «в Шуе с 1613 г. до 1689-го, в течение 76 лет было 52 воеводы, следственно на каждого приходится средним числом менее полутора года; в числе их многие пробыли не более года»[292].
Формально воевода принципиально отличался от прежнего наместника: он «не сбирал кормов с подсудных ему жителей, не взыскивал вир, не извлекал дохода из суда и преступных действий, не управлял посредством своих слуг и холопов, подлежал отчётности и ответственности. Наместник заведовал делами на себя, воевода на царя [курсив автора. — С. С.]. Наместник был кормленщик, воевода правитель»[293]. Но ключевые элементы «кормленщины» сохранились. Воеводы «обыкновенно… выбирались царём из числа просителей. Служилый человек, желавший получить воеводство, являлся в приказ с подписною челобитною… Просители обыкновенно писали в своих челобитных: „прошу отпустить покормиться“… Военная служба была собственно обязанностью дворянина; гражданская же считалась отдохновением от трудов, награждением за военные подвиги, доходом, пожалованным за прежнюю службу… Вследствие того же воззрения на гражданскую службу предписывалось иногда в гражданские правители определять людей не годных в военную службу; в 1661 г. велено было в воеводы и приказные люди отпускать раненых и пленников за полонное терпение, и впредь не раненых не определять в эти должности до указа… Один дворянин просил царя Алексея Михайловича о воеводстве. Царь послал спросить в Разряде, есть ли свободный город, в котором бы можно нажить пять или шесть сот рублей? и нашелся такой, а именно Кострома. Царь, послав его туда, сказал, чтобы он, нажив деньги, купил себе деревню. Воевода, отслужив урочные годы, донёс государю, что он нажил только 400 рублей. Государь велел тайно разведать, правду ли он сказал, и так как нашлось, что он брал только то, что ему приносили, а ничего не вымогал неправдою, то царь этому доброму человеку велел дать другой, более нажиточный город»[294].
Иногда воеводская должность рассматривалась как семейное достояние её обладателя: «В 1699 г., по смерти нерчинского воеводы Самойлы Николева, нерчинские дети боярские, служилые и жилецкие люди просили малолетнего сына его принять на себя его должность, что он и сделал. Господство родственных отношений, обычай назначать сына товарищем отца определили здесь выбор жителей, которые за недостатком законного постановления взяли на себя назначение временного воеводы. Царь [Пётр I] утвердил их выбор и, несмотря на несовершеннолетие Николева, назначил его за службу отца нерчинским воеводою, но так как он по молодости лет не мог управлять без руководства, то царь велел быть с ним подьячему с приписью, а дяде его, воеводе иркутскому, приказал надзирать за племянником»[295].
Общих правил воеводского управления не существовало, наказы, даваемые воеводам сверху, были всегда индивидуальны и чаще всего предоставляли им большую свободу рук: «…обыкновенно… предписывалось „делать по сему наказу и смотря по тамошнему делу и по своему высмотру, как будет пригоже, и как… Бог вразумит“… Понятно, какой простор давался произволу»[296]. Характерно, что каждый новый воевода «говорил, что предшественники его грабили, и разоряли жителей, но что впредь этого не будет. Эти выражения сделались даже обычною формою, которая повторялась во всех наказах»[297]. В 1695 г.