Кроме административных, финансовых и специальных судебных учреждений, в каждом губернском городе был создан новый орган – Приказ общественного призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами. В отличие от Губернского правления и Казенной палаты приказ общественного призрения имел выборный состав.
Дворянское самоуправление
В своей внутренней политике Екатерина II ориентировалась прежде всего на дворянство, и уже в первые годы ее правления закладывались основы самоуправления этого сословия. При подготовке к созыву Уложенной комиссии в 1766 г. дворянам каждого уезда было предписано избирать на два года уездного предводителя для руководства выборами депутатов в комиссию и на случай каких-либо других требований со стороны верховной власти.
Реформа 1775 г. увеличила влияние дворянства на местное управление, дала ему сословную организацию, предоставив права юридического лица уездному дворянскому собранию. Жалованная грамота дворянству 1785 г. укрепила позиции этого сословия.
Жалованная грамота дворянству подтверждала:
– дворянские привилегии;
– освобождение от обязательной службы;
– освобождение от телесных наказаний;
– освобождение от подушной подати, постоев войск;
– дворянские права;
– право владеть крестьянами;
– монопольное право владеть землями и недрами;
– права свободного распоряжения имениями, занятий предпринимательством и торговлей;
– право иметь свои сословные учреждения.
Дворяне каждой губернии организовывались в дворянское общество, органом которого становилось дворянское собрание, собиравшееся один раз в три года. Избранным мог быть только тот дворянин, чей доход с имения был не ниже 100 руб. в год. Участвовать в выборах могли дворяне, достигшие 25-летнего возраста и имевшие офицерский чин. Помимо выборов должностных лиц дворянские собрания решали вопросы, поставленные правительством, а также проблемы, связанные с сословной дисциплиной.
Дворянское собрание избирало из своего состава предводителя дворянства и капитана-исправника (дворяне могли путем занятия этих должностей участвовать в местном управлении). Оно имело также право обращаться к губернатору, а также к Сенату и императрице лично с предложениями о своих нуждах.
Городское самоуправление
В 1785 г. была опубликована Грамота на права и выгоды городам Российской империи, позже получившая название Жалованной грамоты городам. При ее разработке были учтены некоторые пожелания из городских наказов Уложенной комиссии, а также уставы, определявшие устройство прибалтийских городов, в частности Риги. В основе этих уставов было заложено магдебургское (по названию города в Германии), или немецкое, право, сложившееся в эпоху Средневековья.
В городах учреждалось городское общество, названное мещанством и состоявшее из купцов и промышленников разного рода, за исключением дворян и людей служащих. Мещанству, или городскому обществу, предоставлялись права на промыслы, с исключением иногородних, право распоряжения общественным имуществом, право собираться по приказанию и дозволению начальника губернии для выборов из своей среды должностных лиц и выслушивания предложений начальства. Из выбранных лиц составлялся магистрат, которому поручалась защита городских жителей от неправильных служб и тягостей, т. е. защита их финансовых интересов, а также охрана города. Для охраны беспомощных членов городского общества (малолетних сирот и вдов) из выбранных лиц учреждалось особое присутственное место – сиротский суд, которому, а не самому обществу, поручалось попечение о них.
Городские жители были разделены:
1) на городовых обывателей вообще или таких лиц, которые имеют в городе недвижимое имущество и к которым причислены самые дворяне; на иногородних, не владеющих в городе таким имуществом и не записанных в городскую обывательскую книгу;
2) купцов трех гильдий;
3) цеховых ремесленников: мастеров, подмастерьев и учеников;
4) на иногородних и иностранных гостей, записавшихся в городскую обывательскую книгу для производства промыслов, работ и других мещанских (т. е. свойственных городским жителям) упражнений;
5) на именитых граждан, а в их числе на заслуженных лиц городского общества; ученых, художников, архитекторов, живописцев, скульпторов, музыкантов; капиталистов, «объявивших за собою капитала на 50 тыс. рублей и более»; банкиров, которые занимаются переводом денег и «объявят капитал от 100 до 200 тыс.»; оптовых торговцев, не имеющих лавок (т. е. не занимающихся розничным торгом); кораблехозяев, отправляющих собственные корабли за море;
6) посадских, т. е. старожилов, родившихся в городе или поселившихся там для промысла, рукоделия, работ; не причисленных к другим категориям граждан.
Все эти звания не были, безусловно, наследственными; их сохранение зависело от ежегодного взноса известной подати, занятия, состояния и образования.
В городе согласно Жалованной грамоте действовали следующие должностные лица и учреждения: городничий, городовой магистрат и при нем городовой сиротский суд и словесный суд. Городничий назначался Сенатом по представлению губернского правления.
Обязанности городничего были следующие: охрана общественной тишины и порядка; надзор за исполнением закона и исполнение предписаний всех судебных учреждений, принятие мер против эпидемий, функции пожарной полиции, заботы о городских путях сообщения; отвод войскам квартир, пастбищ, призрение бедных и пресечение нищенства; надзор за мерами и весами, который городничий осуществлял совместно с городовым магистратом; производство административного дознания; преследование шаек воров и беглых крестьян в городе, причем обыватели обязаны ему в этом случае помогать; восстановление порядка в случае открытого неповиновения властям со стороны целого общества.
В распоряжении городничего находилось «отчасти» войско, так называемые «штатные команды», которые несли в городах караульную службу в присутственных местах. Во всех делах, касавшихся купца или мещанина, городничий обязан был приглашать к себе члена городского магистрата, избранного специально для этой цели.
Горожане всех разрядов с 25-летнего возраста имели право раз в три года выбирать из своей среды городского голову и гласных (представителей от разрядов) в общую городскую думу. Дворяне в городской думе не были широко представлены, так как имели право отказаться от исполнения городских должностей. Общая городская дума собиралась раз в три года или в случае необходимости, она ведала хозяйством города, обязана была давать отчет губернатору обо всех доходах и расходах. Кроме того, общая дума выбирала шесть представителей (по одному от каждого разряда) в Шестигласную думу, заседания которой проходили каждую неделю под председательством городского головы.
Шестигласная дума ведала вопросами сбора налогов, выполнения казенных повинностей, благоустройства города, его расходами и доходами, т. е. была исполнительным органом городского самоуправления. В ведении думы было 8 направлений деятельности:
1) прокормление и содержание городских жителей;
2) предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;
3) сохранение в городе мира, тишины и согласия;
4) наблюдение порядка и благочиния;
5) обеспечение города привозом необходимых припасов;
6) охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;
7) приращение городских доходов;
8) разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям. Надзор за городским самоуправлением осуществлял губернатор, к которому Шестигласная дума могла обращаться за помощью.
8 апреля 1782 г. был утвержден «Устав благочиния или полицейский», регламентировавший устройство городской полиции, которая действовала отдельно от уездной. Городскую полицию возглавлял полицмейстер или обер-комендант. Город, в котором насчитывалось более 4000 дворов, делился на части из 300–500 дворов во главе с частным приставом; части делились на кварталы по 50-100 дворов во главе с квартальным надзирателем.
Развитие системы законодательства
Начиная с Петра I все правители России понимали необходимость создания нового свода российских законов. На протяжении всего XVIII в. продолжали действовать нормы Соборного уложения 1649 г. Специальным указом 1714 г. Петр I предложил всем судам неукоснительно им руководствоваться. В указе говорилось, что царь «повелел всякого чина судиям всякие дела делать и вершить все по Уложению».
В XVIII в. было издано большое количество новых правовых актов: манифестов, жалованных грамот, уставов, регламентов, инструкций и указов.
Манифесты – законы, которые объявляли в особо важных случаях волю императора в форме обращения к населению или к отдельным его группам. Так, в 1762 г. был издан Манифест об отмене обязательной военной службы дворян, в 1764 г. – о секуляризации церковного имущества и др.