Таким образом, сущностью слабой власти является неспособность проводить свою политику. Макс Вебер писал, что любое правительство, не имеющее монополии на физическую силу, не сможет заставить народ соблюдать законы государства 22. Еще со времен Просвещения философы в традициях Гоббса и Канта видели связь между наличием сильного и ответственного правительства и поддержанием мира и порядка. Даже Адам Смит, английский экономист и философ, выступавший за ограничение роли правительства и невидимую руку рынка, говорил о необходимости сильной и компетентной службы безопасности, способной поддерживать порядок в стране.
Так как же слабая власть может привести к возникновению повстанческого движения? По определению, слабые государства не могут соответствовать базовым потребностям населения 23. Они не в состоянии консолидировать власть на всей территории и часто не могут поддерживать порядок на территориях, которые они контролируют 24. Они не могут использовать государственные ресурсы для обеспечения безопасности или для удовлетворения общественных интересов 25. В слабых государствах отсутствуют бюрократические и институциональные структуры, обеспечивающие функционирование правительства. У них не хватает подготовленных гражданских служащих, из-за чего плохо работают системы школьного образования, судов, социального обеспечения и прочие жизненно необходимые структуры 26. И дело не просто в том, что правовые и политические институты в таких государствах неэффективны. Дело в том, что отсутствует вера в правовые и политические институты, которые являются фундаментом порядка и законности 27. Если нет веры в правила, существующие в обществе, в полицию и суды, общественность начинает искать другие организации, обеспечивающие стабильность и порядок.
Политологи Дэвид Лэйтин и Джеймс Фирон проанализировали все гражданские войны и восстания, произошедшие между 1945 и 1999 гг., и обнаружили, что «наличие слабых финансово, организационно и политически центральных правительств повышает возможность и привлекательность возникновения повстанческих движений, поскольку они [правительства] не располагают эффективным полицейским аппаратом и не могут адекватно бороться с повстанцами»28. В другом исследовании, которое охватывало период с 1816 по 1997 г., делается вывод о том, что «наличие эффективной бюрократической и политической системы существенно снижало вероятность возникновения гражданской войны»29.
Во многих случаях причиной слабости правительства было колониальное прошлое государства, так как большинство колоний, получивших независимость в годы после Второй мировой войны, оказались к ней не готовы. Распадающиеся империи, освобождаясь от колоний, не задумывались о создании в них политических структур, способных функционировать самостоятельно 30. Некоторым колониям (в частности, Индии и Шри-Ланке) было позволено иметь собственные правительства. Однако другие, как, например, Сомалиленд (имеется в виду Британское Сомали. – Прим. пер.), представляли собой не более чем обычный форпост. После получения независимости в 1960 г. Сомали представляло собой слабое государство, пережившее несколько крупных восстаний. Структурная раздробленность Сомали объяснялась обстоятельствами, при которых оно получило независимость. В стране нужно было провести унификацию двух отдельных колониальных административных структур. В каждой из двух частей страны действовали собственные юридические системы, валюты, административные правила, налоговые системы и системы бухучета, истории права, и все это нужно было объединить в единую систему 31. Сомали испытывало также острый дефицит ресурсов. Ученый Патрик Броган писал, что Сомали предстояло «тяжелое будущее беспросветно бедной страны Третьего мира, отягощенное отсутствием природных ресурсов, постоянными засухами и приходами беженцев из Эфиопии»32. Силы безопасности Сомали не имели возможности погасить конфликт. Без сильной центральной власти страна скатилась в XIX век – она не признана международным сообществом, не имеет национального правительства, обладающего реальной властью, юридической системы, банковской системы и системы страхования, полиции и службы общественной безопасности, системы электроснабжения и водопровода. Неэффективные государственные служащие работают на добровольной основе в окружении банд, состоящих из вооруженных юнцов 33.
Слабость правительства во главе с президентом Фердинандом Маркосом стала одной из причин возникновения в 1972 г. гражданской войны на Филиппинах. Армия «прогнила до основания» и была пронизана коррупцией 34. Сам Маркос был знаменит своей коррумпированностью. Он разрушил демократические стуктуры, оставленные стране Соединенными Штатами, и превратил и без того уже бедную страну в страну, близкую к банкротству 35. В 70-х годах в Ливане из-за хрупкости системы государственного устройства, основанной на религиозном балансе, государственная власть ослабла настолько, что не смогла воспрепятствовать растущей конкуренции основных конфессий – маронитов, суннитов и шиитов. В конце концов, это привело к гражданской войне, продолжавшейся с 1975 по 1991 г 36.
Можно привести десятки таких примеров – от Боснии и Грузии в Европе до Мозамбика в Африке. Во многих случаях государственная власть была настолько слаба, что не могла контролировать обстановку на окраинах. И каждый раз образовывающийся вакуум заполняли повстанцы. На Кубе Фидель Кастро и его партизаны использовали горы Сьерра-Маэстра в качестве базы для обучения новобранцев, перевооружения и перегруппировки своих рядов и подготовки к нападениям на правительственные войска в сельской местности 37. В Перу отряды «Сияющего Пути» формировались в Аякуччо, сельском районе, который исторически редко удостаивался внимания и помощи центральной власти и практически ею не контролировался. В Аякуччо, сказал редактор одной перуанской газеты, «нет освобожденных районов, есть брошенные районы»38.
В Конго причиной гражданской войны, начавшейся в провинции Катанга, стала фундаментальная слабость государственной структуры, унаследованная от бельгийской колониальной системы. Она была «наспех сколочена» и представляла собой копию конституции Бельгии, приспособленную к конголезским реалиям всего за пять месяцев до этого 39. Конституционная структура правительства рухнула менее чем через три месяца после провозглашения независимости. Когда в 1975 г. Ангола стала независимой, она унаследовала слабую государственную систему, в которой отсутствовали адекватное опытное правительство и бюрократические структуры. Квалифицированная рабочая сила практически целиком состояла из португальцев, а 90 процентов португальцев бежали из Анголы перед провозглашением независимости. По этой причине объем экспорта сельскохозяйственной продукции резко сократился, а сектор услуг перестал функционировать 40. Эти структурные проблемы стали важными причинами возникновения и расширения повстанческого движения.
Обратное также верно: сильное правительство может предотвратить гражданскую войну. Большая вероятность ее возникновения была в Кении в 80-х годах из-за сильнейших межплеменных разногласий, нарушений во время выборов и попытки государственного переворота в августе 1982 г. Но довольно сильная государственная власть позволила предотвратить большое кровопролитие 41. Существовали большие опасения относительно возникновения гражданских войн в Казахстане и Узбекистане после распада Советского Союза. Однако они оказались напрасными. Важной причиной тому стало наличие сильных, хотя и недемократических, правительств, которые смогли взять под контроль меньшинства.
Мотивация инсургентов
Если наличие слабого и неэффективного правительства является предпосылкой возникновения гражданской войны, то что же побуждает инсургентов? Некоторые утверждают, что в бывших советских республиках мотивом послужили предотвращенные межэтнические конфликты. Считается, что этнические связи значительно прочнее и долговечнее, чем социальные связи в обычных социальных или политических группах 42. Следовательно, комбатанты, объединенные по этническому признаку, более преданны и менее склонны идти на переговоры и компромиссы. Гражданская война в Афганистане, как нам кажется, подтверждает теорию, что насилие на этнической почве напоминает по форме латинскую букву U. Другими словами, оно с меньшей вероятностью может произойти в странах с однородным (гомогенным) и сильно различающимся (гетерогенным) национальным составом и более вероятно в странах (например, в Афганистане), где население состоит из этнического большинства и многочисленных этнических меньшинств 43. Кроме того, гипернационалистическая риторика и совершенные зверства ожесточают население разных национальностей до такой степени, что никто не пытается предпринимать действия политического характера на межнациональном уровне, а призывы к примирению никто даже не слышит. В результате восстановление гражданской политики в многонациональных государствах, разрушенных войной, становится очень трудным делом, потому что война сама по себе разрушает все возможности для сотрудничества 44.